2015年9月，中共中央、国务院颁发了《生态文明体制改革总体方案》，特别提出要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”（以下简称《方案》）。2018年3月国务院机构改革，整合成立了自然资源部，专设国土空间规划局。2019年5月23日，中共中央、国务院下发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），就建立国土空间规划体系并监督实施等系列问题作出部署。地理学作为空间治理最重要的基础性学科，必须从原先的以基础研究为主向为科学决策服务方向转化^［1］，为国土空间规划作出贡献。

所谓国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据^［2］。从地理学的角度说，做好国土空间规划必须处理好如下几重关系：保护与发展的关系，不同利益群体之间的关系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。当前虽然全国上下都在推进相关地域内的国土空间规划，但由于国土空间规划的基础研究滞后，法律法规建设滞后，政界和业界面临着诸多困境^［3］。本文谨从这个角度进行讨论，包括国土空间规划到底是发展性规划还是管控性规划？规划中“以人为本”与“生态优先”的关系怎么处理？其编制过程是自上而下为主还是上下互动为主？规划对象是以行政区域为主还是以地理区域为主？

从规划目标来看，所有的规划不外乎2种典型类型，一类是发展性为主的规划，如区域规划（包括国民经济和社会发展规划）、城市（乡）规划、开发区（产业园区）规划、产业发展规划和旅游发展规划等；另一类是控制性为主的规划，如环境保护规划、生态治理规划和土地利用规划等^［4］。

发展性规划指以发展为主题，按照目标导向的思路追求利益极大化的规划。不同的经济体制，发展性规划的功能不同；不同对象的规划，也有不同的功能诉求。在中国特色社会主义市场经济体制下，总体上说，发展性规划具有引导区域战略目标的实现、优化配置公共资源、促进高质量发展、协调发展和可持续发展的功能。

与发展性规划强调发展、赶超、跨越和利益极大化等不同，环境保护规划、土地利用规划与生态治理规划等规划，主要目的不是去发展什么和怎样发展，而是不允许做什么或不允许做到什么程度等，此类规划属于管治性规划。实际上，国外的规划，包括区域规划和城市规划等，多注意“限制”“禁止”内容，更像是管治性规划，欧盟更是把空间规划做成空间管治规划^［5］；我国正处在“发展”时期，发展是硬道理，区域规划和城市规划等多强调发展和建设，“发展性规划”色彩较浓^［6］。

新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土^［7］。统筹对象的4个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。

因此，国土空间规划既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展等问题，也不能一味地强调国土的保护和整治，而是注重生产、生活和生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有最小值，耕地面积指标也是如此；生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只能追求极大值。

一般情况下，管控性规划可以采取问题导向法编制规划，其正指标只有最小值没有最大值，如耕地保有量；负指标没有最小值只有最大值，具有约束力，是强制性目标，如能源消耗、耕地面积减少和污染排放强度等。发展性规划应该采取目标导向法编制规划，正指标没有最大值只有最大化，负指标没有最小值只有极小化。因此，其指标只是引导性的，不是强制性的，如人均收入、GDP增长速度和城乡收入差距等。规划指标方面，高层次规划强调指导性，低层次规划注重操作性；发展性指标强调引导性，管控性指标强调操作性。

这就是说，国土空间规划是发展性规划和管控性规划相结合的综合规划，应该采取问题导向和目标导向相结合的方法进行编制。2008年我们在主持辽宁省国土规划总体规划（原国土资源部国土规划试点）时，提出辽宁省国土规划的指导思想是：以科学开发利用国土资源为基本出发点，以人口、资源、环境与经济、社会协调发展为主线，以优化国土开发空间布局为重点，突出地区主体功能，差异化开发整治，优化生态环境，珍惜国土资源，提高国土经济密度，统筹海陆空和地上地下资源，融合自然、经济和社会资源，改革绩效评价体系，均衡发展基本公共服务，依靠自主创新、集成创新、引进消化再创新，强化国土科学管理，重塑国土生态文明新格局^［8］。编制思路参见图1，这是典型的“目标导向（自上而下）和问题导向（自下而上）”相结合的规划方法。

还应该注意的是：新一轮国土空间规划中，高层次（国家、省级）规划和底层（乡镇、村屯）空间规划，是管控性规划——最高层次确定管控指标，最低层次落实到位；中间层面的规划，即地市级和县域规划，可以是发展性为主的规划。不同层级的规划，其编制思路和目标重点是不同的，其“管控性”与“发展性”的关系是变化的，一般说来，位于主体功能区中的优化开发区，其县市的管控性要求就应该高一些，发展性的诉求不能太高，如北京市的延庆区（原延庆县），虽然属于县市级地域，但只能服从于北京、甚至京津冀协同发展的要求，为纾解非首都功能做出贡献。而重点开发区中的县市，发展性的诉求就可以强一些，如成渝城市群的一些县市。

如果是发展性规划，无疑是以人为本；如果是管控性规划，则应该更多地考虑生态。不论是发展性规划还是管控性规划，各层级国土空间规划都涉及很多方面的利益，诸如国土空间的拥有者当地居民，国土空间的管理服务者地方政府，国土空间的利用者企业家、开发商和小业主，国土空间的规划者规划师等，以及国土空间的社会责任与公共良知等。我们在乡村旅游开发中提出的“五协五赢模型”^［10］应该也适合于新时代国土空间规划。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号文件）提出，国土空间规划最终目标是形成生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生产空间集约高效、安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，同时要求“坚持生态优先，提高规划的科学性”。结合习近平新时代以人民为中心的执政理念，我们认为，新时代的国土空间规划必须坚持“以人为本”和“生态优先”，二者缺一不可，且不可偏废。这看似矛盾，实则不然——“以人为本”是目的和目标，“生态优先”是前提和基本要求。就像走路一样，其中“生态优先”就是立足点在哪里，从什么地方出发；“以人为本”就是要到什么地方去，为什么去。从科学哲学的角度看，“以人为本”属于社会科学范畴，“生态优先”属于自然科学范畴。著名经济学家许涤新有句名言，当自然规律和人文规律发生矛盾时，起主导作用的是自然规律^［11］。这就要求我们在尊重自然规律的基础上发挥人的主观能动性、提高人的生产效率和生活质量。这是处理好“以人为本”和“生态优先”关系的基本准则。

关于生态优先，已有很多研究成果，在此不再赘述。这里着重讨论一下“以人为本”问题。其中的“人”涉及很多方面，包括当地居民、客商、开发商和当地政府等。

（1）当地居民。在我国土地制度下，国土资源是属于人民的，首先是当地居民的，国土空间开发利用必须以当地居民为本，提高他们的收入水平，增加他们的就业机会，促进城乡建设，这是习近平以人民为中心执政理念的基本要求。

（2）企业家。企业家不是慈善家，开发公司也不是福利机构。要让与本地有着千丝万缕关系的开发商和企业经营者“有所得”，同时规避风险。切忌“道德绑架”“忽悠”开发商，否则就是竭泽而渔，造成巨大浪费和经济损失。

（3）当地管理—服务者。主要指当地政府和有关部门。要努力增加地方税收，改善基本公共服务，促进当地文化传承与社会进步，甚至提高当地知名度以提升当地产品和服务的竞争力。

（4）当地产品和服务的购买者。从经济可持续发展的角度看，当然也是为当地居民的长期利益着想，要为市场提供更多更好的产品和服务，维护市场的信用。“金杯银杯不如消费者的口碑”，只有得到消费者的认可，才能保证本区域的产品和服务持续繁荣。

（5）一定要坚持生态红线，严格守住底线。“以人为本”是有先决条件的。其实，国土空间真正的“本”是其“本底”——国土资源与生态环境。保护、维护好当地的生态环境和一定质量与数量的国土资源，是其长期可持续发展的前提。在国土空间开发利用中，一定要坚持生态红线，严格守住底线的原则，绝对不允许对国土空间的破坏。前述四大方面的利益相关者，都有责任和义务保护本地的生态环境，这不仅仅有法律法规方面的约束，也与自身的长远利益密切相关。当然，不同利益相关者，其环保的责任和义务不同，一般说来，当地居民和管理者的责任更大一些，但一般的业主或经营者的生态环保责任也不容推卸，切不可建了一个厂毁掉一片林。退一步说，即便是一般消费者（当地产品和服务的购买者），与本地的生态环境关系似乎不大，但如象牙、虎骨那样，“没有购买就没有杀害”——产品和服务购买者的理性、环保消费也是有意义的。

国土空间利用中的上述五大方面，似乎哪一个也不应该出问题：

假如生态环境或国土资源破坏了，区域发展就成为无本之木。

假如当地居民没有从中受益，就不会得到他们的理解和支持，国土空间开发就会成为“中看不中用”的花瓶，甚至是本末倒置。

赔本的买卖没有一个人愿意做，市场经济条件下，如果开发商不受益，区域发展就成了无源之水。

如果没有当地政府和管理部门的协调和服务，这样的国土空间治理也是不会成功的。中国特色社会主义优越性的根本特征，就是中国共产党集中统一领导和地方政府主导区域治理。但政府不是造钱机构，政府的财政收入来源于税收，来源于国土空间开发利用的收益。

如果没有消费者的认可和购买，一般较小的区域就难以起飞，甚至会夭折。

因此，国土空间开发利用应该实现“五赢”。即：第一赢：资源环境逐渐得到改善，这是生态优先的基本要求；第二赢：当地居民从中获利；第三赢：开发商有利可图；第四赢：消费者接受和喜欢；第五赢：改善当地的投资环境，增加地方的财政收入，从而实现地方经济繁荣和社会进步。

如果把资源环境也看作是一个相关者——可以通过社会良知、公共媒体、规划师或非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）来代表代言，那么，上述5个利益相关者在国土空间规划的实施中都要有所得，他们之间的关系不是简单的线性关系，而是网络关系（图2）。

国土空间治理类似于做蛋糕、分蛋糕，即：首先得把蛋糕做大，其次再把蛋糕分好，进而把蛋糕做得更大、分得更好，由此实现良性循环和可持续发展，这是处理多重利益相关者共赢的基本过程准则^［12］。国土空间治理中，要严格守住生态环境底线，编制和实施科学的国土空间规划规划，统筹协调好各方利益，打造独具特色的产品体系，同时加强对本地区产品与服务的营销和品牌建设。

国土空间规划既要先进，也要可行。要跳出规划对象看该区域的发展，跳出国土本身来规划国土。一般情况下，国土空间规划师最好不是当地国土资源开发的直接利益相关者，不会受到利益主体的思维限制，能够通过科学的规划过程来协调好各方矛盾，规范好各利益主体的责任，明确各自的权利和义务。在此基础上，再用反规划（逆规划）的方法，守住资源本底和环境基准线^［13］。

我国以前的国土规划是发展为主的规划，对人与自然、现代与历史的关系把握和处理的不好。传统的区域规划，更是缺乏对国土空间应有的连续性和整体性考量，从根本上忽视了规划对象是一个有机的系统；而那些超前的、高大上的城乡规划使大量土地撂荒，也使绿地生态系统及环境保护成了被动的点缀。

用反规划（逆规划）的思想和方法来指导国土空间规划，实现“以人为本”与“生态优先”的辩证统一。所谓“反规划”，就是反思规划、反过来规划、只强调一定不要做什么，不能在某些地方做什么，不能在某地做某事超过特定限度，即守住生态底线、守住遗产底线，从而为区域留下一个永远得到保护的“不建设”空间。目前自然资源部正在推进的各地保护地体系调整规划值得推崇，也希望该规划做好、实施好，而不要成为当地“以调代改”的投机契机。

（1）首先要明确产权关系，并签订和履行契约合同，这是保证各方利益的基本前提。还要明确各利益相关者的角色定位：政府管理部门的责任是组织规划过程并在该过程中协调、引导、规范其他利益相关者的目标和行为，至于企业经营中的日常工作则不必干涉。政府部门也要参与国土资源开发的利润分配，唯如此才能够更好地协调政府管理部门和企业经营者之间的利益冲突，化解他们之间的矛盾。

（2）其次是完善利益相关者参与国土空间治理的机制。随着我国治理现代化和相关法律法规的进一步完善，我们要结合实际，为利益相关者参与空间治理机制的实现提供制度保障，确保各利益相关者掌握充分的信息，只有这样才能从法律制度上保证利益相关者参与管理。还要让国土资源利用者明确其在空间治理中的责任和义务，既保护自身的合法权益，又有义务参与到空间治理中。所以，我们要建立相应的激励机制，使相关人员或机构能够为区域长期可持续发展做出贡献。要使各利益相关者充分履行其职责，形成合力共同治理区域，推动区域长期绩效的提高与实现^［14］。

（3）通过“五协”实现“五赢”。要实现“五赢”，必须通过“五协”——“协调、协商、协议、协作、协同”。即由政府主导，通过科学的规划过程，协调有关各方矛盾，建立全面的协商机制，再通过协议执行的严格管理，促使相关各方加强协作，最终实现协同发展，共享国土空间规划编制、实施的红利，共担相应的责任。

自然资源部2020年1月发布的《省级国土空间规划编制指南（试行）》提出，省级国土空间规划是编制省内相关专项规划、本省内各市县等下位国土空间规划的基本依据，要对市县级规划编制提出指导性约束要求，市县规划要以省域国土空间格局为指引。省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，因而在国土空间规划体系中发挥着统筹协调、承上启下的作用。2019年6月12日，自然资源部国土空间规划局发布了《市县国土空间总体规划编制指南》，指出市县规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政辖区内国土空间开发保护活动做出的具体安排，重点在于落地实施。

但在现实中，这些“指南”均遭遇尴尬：目前全国的国土空间规划（纲要）尚未发布①，各省的规划也没有发布，而各地市、甚至有的县域却都在推进规划的编制。真要是“自上而下”编制规划的话，那就应该先编制、发布全国的，后编制、发布省域的，以此类推，才能保证下级服从上级。

①国务院2017年印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2017〕3号）和2018年国务院机构改革后推进的国土空间规划不是 一回事，名称中没有“空间”二字，规划目标年也不是到2035年

②第三次全国国土调查（原称为第三次全国土地调查）是第三次全国性的国土调查（土地调查）。自2017年起开展。截至2019年11月， 第三次全国国土调查数据成果进入全面核查阶段

习近平一直强调“以人民为中心”的执政理念，要求规划过程中多考虑人民的诉求，多听听人民的声音。而人民在基层、在社区，这就要求国土空间规划必须上下互动。为此建议：新时代国土空间规划应采取上下结合、上下互动（自上而下为主，自下而上为辅）的办法来编制国土空间规划。

（1）首先，自下而上收集资料，包括统计信息、遥感信息等，建立统一规范的基础数据库和图库。现在全国各地在第三次国土调查②的基础上所做的保护地体系规划，已经自下而上取得了初步成果，为一张图、一个数据库提供了很好的基础，可以保证自下而上第一步的实现。但这是一个妥协的成果，且有“以调代改”——借调整之机改变土地用途之嫌。

（2）其次是自上而下地“定盘子”——初步确定大的空间格局，就像主体功能区规划那样，划定4大类主体功能区格局；“划框子”——统一国土空间规划的“条条框框”即内容范围、结构框架和技术标准等；“拟调子”——提出国土空间规划的基本原则、指导思想、主要任务、发展方向和重要目标。

（3）再自下而上“明点子”——提出不能动、不该动的重点保护对象，以及必须做、特别要求做的事情及其占用的国土空间位置及面积等，如禁止开发区、重点开发区、交通枢纽及主要城市等点状要素的特殊情况和发展要求；“找格子”——确定重要点状要素集聚形成的格子状区域如城市群等；“抽条子”——发现和培育城市带、交通带、海岸带和河流沿线等带状区域等。

经过这样自上而下为主、上下互动的几个过程^［15］，就能把各级国土空间规划有机地衔接起来，既体现了地方、低层次区域的特殊性和发展诉求，真正做到“以人民为中心”，也保证国家及宏观区域的大局不出问题。

虽然每个层级的规划都是多目标规划，但不同层级，其规划的诉求重点不同：

（1）高层次区域主要是确定科学合理的总量控制指标，然后逐级向下分解；低层次区域的主要任务是做好土地利用管控，要求定位准确合理，确保宏观管控目标的实现。即最高层和最底层的国土空间规划中，“管控”是重点。

（2）中间层级，诸如地市、县市级，甚至省级，可以在发展上多下功夫，但对于上级的管控性指标要做好二传手、确保不走样。

（3）自上而下抓管控，层层压实；自下而上主要是求发展（管控任务不讨价还价），发展目标自下而上逐级协商、协调。

自然物质循环、能量循环、水循环等，以及生态安全，都是以地理单元为基础的^［16］，因此，有必要以地理单元为基础编制和实施国土空间规划，科学测定和确定管控类指标。承载力就是从这个角度看才有意义^［17］。但发展性的诉求，是以行政单元为主推进的，因此，也需要编制行政区域范围内的国土空间规划。那么，到底是先编制地理单元的空间规划，还是先编制行政区域的空间规划？从理论上说应该是前者，即先编制地理单元的空间规划，然后再编制该单元内相关行政区域的空间规划。但目前的实际情况是：京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区和黄河流域等地理单元的空间规划在推进，有的甚至已经完成，但其他大地理单元，诸如青藏高原、辽河流域和淮河流域等地理单元的空间规划尚无推进迹象，这会影响有关行政单元国土空间规划编制的科学性和可行性。

参照前述“上下互动”做法，先编制地理单元、特别是大的自然地理单元的战略性规划，把总的管控性指标确定好，再通过协商互动的方法，将这些指标分解、落实到行政区域中。从全国的角度看，一个系统完整的国土空间规划编制系统应如图3所示。考虑到时间进度和人力成本，可以变通一下，即先自上而下编制一个粗一点的战略性规划，强调权威性和战略指导性，但要把与承载力、生态安全等相关的控制性指标确定准确，把主体功能区划分合理，并针对有关行政区域，通过土地类型图和行政区划图叠加的方法提出责任分担方案；然后再自下而上，编制一个系统翔实的规划，把有关控制性指标和任务落实到位。

关于地理单元管控性目标向行政单元分解的方法，这里以某地理单元内有关行政区耕地保护指标分解为例加以说明。首先，在翔实的土地类型底图上，叠加行政区划详细图，以下一级、甚至下两级行政单元为基础，测定该地理单元内各行政区不同类型土地利用的面积比例，再结合定性判断，如土地质量、地貌区位等重要性等，划定相关行政单元（省域）的耕地保护指标。

作为全面推进的基础性规划，国土空间规划编制及其实施是一项十分复杂的系统工程，地理学应该为此做出自己的贡献。从地理学地域性、综合性的角度看，目前全国各级各类的空间规划都面临着实实在在的困境，急需拓展思路，寻找突破。总结全文，我们可以得到如下几点结论和讨论：

（1）国土空间规划既是一个管控性的规划，也是一个发展性的规划。最高层次（全国性的规划）和最低层次（县域、乡镇）的规划，侧重于管控，其中最高层次的规划，关键是在守住底线（生态安全、粮食安全和主体功能区等）、确定管控目标（基本农田面积等）等方面做好统筹部署；低层次的规划则要在具体指标方面落实到位。中间层面的规划，则可以在经济、社会发展诉求方面，诸如中心城市、城市群、战略性新兴产业和重大基础设施的宏观布局方面多下功夫。当然，不同地市和县市所处阶段也不一样，“发展性”和“管控性”的内涵也不尽相同。

（2）管控性规划应该以地为本，守住底线，确保安全；发展性规划应该以人为本，努力追求经济社会效益的极大化。国土空间治理涉及五大方面的利益诉求，可运用利益相关者理论的 “五赢模型”，即通过协商、协调、协议、协作实现协同共赢。

（3）从理论上说，注重顶层设计，强化规划及其实施中下级服从上级，能够确保国土空间治理总体上不出大问题，且行之有效。但在习近平新时代，以人民为中心的执政理念要求国土空间规划必须注重自下而上的过程。应该先自下而上收集资料，解译遥感图像，建立基础数据库和图库；然后自上而下定盘子（大空间格局）、划框子（规划体例、技术标准等）、拟调子（指导思想和原则、目标要求等；再自下而上明点子（点状要素的特殊情况和发展要求）、找格子（网络化格局）、抽条子（带状区域的现状及趋势），经过这样几上几下的过程，才能把各级国土空间规划很好地衔接起来。

（4）在中国特色社会主义体制下，管控性规划应该以地理单元为基础，发展性规划应该以行政单元为基础。作为管控性与发展性相结合的国土空间规划，既需要编制地理单元的空间规划，也需要编制行政区域的空间规划。根据现实可行性，应先自上而下编制一个粗一点的地理单元的战略性规划，然后再自下而上编制一个系统翔实的行政区规划，把有关控制性任务落实到位，也给发展性的诉求留有充分的余地。

（5）“地理科学必须从原先的基础科学向决策科学方向转化”与国土空间规划“基础研究滞后”导致诸多困境似乎有矛盾，实则不然：首先，“地理科学必须从原先的基础科学向决策科学方向转化”这个判断，是由傅博杰院士提出来的，本文非常赞同，特别是在中国的新时代，地理学应用价值很大，可以而且也应该为中华民族崛起提供决策依据，发挥重大作用。当然，不是所有的地理工作者都只关注地理决策问题而放弃基础研究，恰恰相反，如果没有很好的基础研究，为国家决策提供支撑就是一句空话。其次，国土空间规划诸多困境与“基础研究滞后”有密切关系，但“基础研究”并不仅仅指“地理基础研究”，换句话说，这诸多困境并不都是地理学基础研究滞后造成的（因而应该加强地理基础研究）——本文是指“国土空间规划”的基础研究滞后，包括国土空间规划的法理和机理研究等，都落后于实践的需要^［3］。在国土空间规划方面，地理学不能包打天下，同样，国土空间规划的困境也不能都归咎于地理学的基础研究滞后。

（6）除了上述四大困境之外，国土空间规划还有一些矛盾或问题值得思考，诸如，上位规划方面，如何用五年一度的国民经济和社会发展规划指导周期较长（15年以上）的空间规划？依法治国方面，如何摆正国土空间规划若干文件与已经颁布且近期修编的《城乡规划法》 《土地管理法》和《环境保护法》之间的关系？国务院2017年1月3日印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2017〕3号）还作不作数？其规划名称、规划周期等，都与《方案》不同，似应不作数。这就是说，目前全国的国土空间规划尚未公布，而且除了北京以外，其他省份的国土空间规划也没有公布，在这种情况下编制各地市、各乡镇的国土空间规划，并要求“下级服从上级”，确实难为了地方政府和规划编制人员。

由此说来，国土空间规划的编制既是一门严肃的科学，更是一门复杂的实践艺术，需要不断摸索，努力探索。