地球科学进展, 2020, 35(8): 816-825 DOI: 10.11867/j.issn.1001-8166.2020.067

研究论文

长江经济带多灾种综合风险评价与防范的思考

王军,1,2,3, 江琴1,2,3

1.华东师范大学地理信息科学教育部重点实验室,上海 200241

2.华东师范大学地理科学学院,上海 200241

3.华东师范大学上海城市公共安全研究中心,上海 200241

Integrated Risk Assessment and Governance of Multi-hazards in the Yangtze River Economic Belt

Wang Jun,1,2,3, Jiang Qin1,2,3

1.Key Laboratory of Geographic Information Science of Ministry of Education, East China Normal University, Shanghai 200241, China

2.School of Geographic Sciences, East China Normal University, Shanghai 200241, China

3.Research Center for Urban Public Security, Shanghai 200241, China

收稿日期: 2020-05-21   修回日期: 2020-07-04   网络出版日期: 2020-09-15

基金资助: 国家社会科学基金重大项目“多灾种重大灾害风险评价、综合防范与城市韧性研究”.  18ZDA105
国家重点研发计划项目“多灾种重大自然灾害综合风险评估与防范技术研究”.  2018YFC1508803

Received: 2020-05-21   Revised: 2020-07-04   Online: 2020-09-15

作者简介 About authors

王军(1975-),男,陕西汉中人,教授,主要从事灾害风险评估与管理研究.E-mail:jwang@geo.ecnu.edu.cn

WangJun(1975-),male,HanzhongCity,ShaanxiProvince,Professor.Researchareasincludedisasterriskassessmentandriskmanagement.E-mail:jwang@geo.ecnu.edu.cn

摘要

建设长江经济带是现阶段、新常态下推进中国经济持续、稳定增长的重大战略举措之一。全面提高长江经济带应对多灾害风险的水平,是保障长江经济带战略实施的前提。基于多灾害综合风险理论,对长江经济带核心城市(上海、武汉和重庆)主要灾害风险以及重大灾害风险——地震灾害链进行深入剖析,阐述了长江经济带多灾种综合风险防范的现状与存在问题。主要问题包括:多灾种综合风险形成机制认识不足、设防水平较低、区域协同联动机制不健全、保险与再保险在风险转移中的作用发挥不够等。最终提出:加强综合风险形成机制研究和防范能力测评、提升多灾种综合风险防范的设防水平、建立多灾种多方联动灾害监测预警系统、强化重大灾害风险管理及避难设施建设、加快建设基于多灾种综合风险的巨灾保险制度等提升策略,以期为长江经济带多灾种重大灾害风险研究提供理论参考。

关键词: 多灾种 ; 风险评价 ; 综合风险防范 ; 策略 ; 长江经济带

Abstract

The construction of the Yangtze River Economic Belt is one of the major strategic initiatives to promote the sustained and steady growth of China's economy at current and the new normal stages. Comprehensive enhancing the governance levels of various natural disaster risks in the Yangtze River Economic Belt is the basic guarantee for promoting the implementation of the development strategy. Based on the multi-hazard integrated risk theory, the main disaster risks of the core cities (Shanghai, Wuhan, and Chongqing) of the Yangtze River Economic Belt and the major risk-earthquake disaster chain were systematically analyzed. The status and existing problems of multi-hazard integrated risk governance in the Yangtze River Economic Belt were expounded in this paper. The main problems include: Insufficient understanding of multi-hazard integrated risk formation mechanism; low level of safety fortification; Imperfect regional coordination and linkage mechanism; and insufficient role of insurance and reinsurance in risk transfer. Finally, the overall promotion strategies were proposed, including establishing multi-hazard integrated risk identification mechanism and governance capability evaluation system; comprehensive improving the fortification level of multi-hazard integrated risk prevention; establishing multi-hazard and multi-party linkage disaster monitoring and early warning systems; strengthening major disaster risk management and evacuation facilities construction; accelerating the construction of catastrophe insurance systems based on multi-hazard risks. This will provide a theoretical reference for major disaster risks studies in the Yangtze River Economic Belt.

Keywords: Multi-hazards ; Risk assessment ; Integrated risk governance ; Countermeasures ; The Yangtze River Economic Belt.

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本文引用格式

王军, 江琴. 长江经济带多灾种综合风险评价与防范的思考. 地球科学进展[J], 2020, 35(8): 816-825 DOI:10.11867/j.issn.1001-8166.2020.067

Wang Jun, Jiang Qin. Integrated Risk Assessment and Governance of Multi-hazards in the Yangtze River Economic Belt. Advances in Earth Science[J], 2020, 35(8): 816-825 DOI:10.11867/j.issn.1001-8166.2020.067

1 引 言

长江经济带横跨中国大陆三级阶梯,以长江干流和支流为纽带,联结11个省市,总面积约为205万km2。2016年,中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》,成为推动长江经济带发展的重要纲领性文件。《长江经济带发展规划纲要》确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局,主要涵盖我国“三大二小”5个城市群,战略支撑作用巨大。建设长江经济带是现阶段、新常态下推进中国经济持续、稳定增长的重大战略举措之一,在区域发展总体格局中具有重要战略地位[1]

长江经济带是我国重大气象和地质灾害多发地区。1998年长江全流域洪灾、2008年四川汶川地震、2010年云南省遭遇全省性特大旱灾、2016年江苏省阜宁龙卷风冰雹灾害、2017年长江中下游地区遭受两次强降雨袭击等,均对长江经济带的社会经济发展和生命财产安全造成严重影响。通过对这些灾害的深入分析,可以发现:许多重大灾害导致的惨重伤亡与损失并不是简单的单一灾害造成的,而是由多种灾害相互关联构成复杂灾害系统后产生的连锁反应,导致了灾情累积放大[23]。因此,在多种致灾因子的共同作用下,加强多灾种综合风险研究,强化多灾种综合风险形成机制与综合防范策略的研究,是保障长江经济带社会可持续发展战略实施的关键所在。

当前,国内外灾害研究的总趋势是从单一灾种、单一过程向多灾种、综合风险方向发展[4],防灾减灾模式也从单一灾害风险防御向综合灾害风险防范转变,从减轻灾害损失向降低灾害风险转变。相对于单一灾种,多灾种综合风险研究需要解决的核心问题是深入探讨多灾种的内在关联性和成灾机理,为综合防范和降低灾害风险提供科学依据。针对这一核心问题,史培军等[5]根据灾害系统的结构与功能特征的复杂性,将灾害系统中的多灾种情形分成3类:灾害群、灾害链以及灾害遭遇,并已成为目前多灾种风险研究中较为认同的重要概念。灾害群是指多致灾因子在一定时空上同时发生,在成因上不存在联系性的现象。旱涝急转为灾害群发的典型代表[6]。灾害链是指因一种灾害发生而引起一系列次生灾害相继发生的现象[7]。最常见的是地震灾害链,地震发生后可诱发一系列次生灾害,如崩塌、滑坡、泥石流等。灾害遭遇是指多个致灾因子同时发生,致灾因子组合后放大灾害影响的现象。长三角地区经常遭受台风—风暴潮—暴雨—洪涝等组合灾害的威胁,即典型的灾害遭遇[8]

由于灾害的种类繁多,多灾种之间存在复杂的连锁反应情况。灾害群聚群发、链发与碰头等将放大致灾程度,形成巨灾风险[5]。在我国,复杂的孕灾环境与承灾体格局,致使多灾种区域特征突出、区域内不同灾种之间的关系复杂多样。尤其是近几年来,长江经济带以水灾和地质灾害为主的自然灾害频繁发生,成为长江经济带心腹之患,全面提高长江经济带应对各类灾害风险防范水平,是长江经济带发展的前提和基础。因此,本文系统总结长江经济带存在的主要自然灾害类型,力图宏观把握多灾种综合风险评价现状、特征与问题,并提出提升长江经济带灾害综合风险防范能力的总体策略,以期为长江经济带多灾种综合风险研究提供科学参考。

2 主要自然灾害类型与风险分析

2.1 主要自然灾害类型

长江经济带面临的自然灾害主要分为5类(图1):一是重大的地震灾害。长江经济带西部地区是我国著名的强震活动区,云南省和四川省的地震灾害位居全国之首。二是由于长江经济带横跨我国东中西三大地势阶梯,地貌单元多样,地质条件复杂导致的山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害[9]。2017年中国地质调查局发布的《支撑服务长江经济带发展地质调查报告》中指出,长江经济带存在活动断裂、岩溶塌陷、地面沉降、滑坡—崩塌—泥石流等地质问题。长江经济带内主要活动断裂带有94条,岩溶地面塌陷高发区达23余万km²,地质灾害隐患点超10万处。三是受全球气候变化影响,极端天气导致的暴雨、洪涝、低温冻害、干旱等气象水文灾害更加频繁、强度加大[10]。长期以来,长江流域洪涝灾害频发,洪灾范围广泛,并主要集中在上游的四川盆地和中下游平原地区。此外,城市热岛效应又造成城市降水增多、雨时延长,城市应对突发性极端降雨事件的排水防涝能力不足引发各种内涝问题,尤其以上海、武汉、长沙、南昌等城市较为严重。四是长江三角洲地区每年不同程度地遭受由强风和高潮水位共同作用下引起的风暴潮侵袭等海洋灾害。五是其他类型的灾害,如森林火灾和病虫害等。

图1

图1   长江经济带主要面临的自然灾害

Fig.1   The major natural disasters in the Yangtze River Economic Belt


2.2 核心城市灾害风险分析

长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群构成了长江经济带的主要城市群,而上海、武汉和重庆则被列为长江经济带的3个核心城市。然而,伴随着城市化进程的加快、人口逐渐集聚,相伴出现的城市灾害和隐患也不断增多。下文重点就3个核心城市目前主要存在的重大自然灾害风险进行分析。

(1) 上海

上海地处长江入海口,既是长三角城市群体系中的首要城市,也是引领长江经济带整体转型发展的桥头堡。台风、风暴潮和暴雨内涝是上海面临的主要自然灾害和重点防范的灾害种类[11]。上海汛期常受台风影响。由于台风灾害普遍存在链性及组合碰头特征[12],台风带来的风暴潮和暴雨会引发各种次生灾害,如风暴洪水、海水倒灌、城市内涝等(图2),并且伴随着灾害过程逐渐放大,承灾体的脆弱性也累积加重,进一步加剧灾情[13]

图2

图2   上海台风灾害链系统

Fig.2   The system of typhoon disaster chain in Shanghai


相关研究指出,上海严重风暴潮具有60(±2)年的准周期性[14],并且风暴潮对上海的影响日益严重,高潮位越来越高,超强台风发生的可能性也在加大[15]。此外,风暴潮重灾区主要发生在沿杭州湾、长江口地区,且灾害影响程度随防潮、防台设施水平以及总体防御能力的提高而降低,随地面沉降进一步加重[13]。随着城市化进程不断推进,上海不仅面临着海平面上升、地面沉降、天文大潮和风暴潮引起的极值影响,还可能包括河道型洪水、上游下泄洪水[16]叠加的复合极端风暴洪水的严重威胁。

为了抵御台风风暴潮灾害,一些学者根据发生在上海地区的典型台风案例,基于概率统计方法推算的重现期情景开展风暴潮数值模拟分析[17],并对多灾种组合研究予以关注[18]。如王璐阳等[19]构建了大气—海洋—陆地相耦合的一体化数值模拟系统,实现了上海地区“风”“暴”“潮”“洪”耦合情景下的极端洪涝淹没仿真模拟。Wang等[20]对长江河口地区台风风暴潮、海平面上升、地面沉降的综合风险及其贡献率进行研究,并提出了综合防范的策略。这些研究为上海城市规划设计、堤防建设以及防台防潮防洪标准制定等提供了有利参考。但台风风暴潮灾害是一个复杂的巨系统,目前对多致灾因子耦合危险性的研究十分有限,未对台风、风暴潮、暴雨、内涝等原生和次生灾害的相互作用机制进行深入探讨。尤其是在气候变化背景下,未来台风风暴潮灾害风险的变化趋势分析、多灾种极端复合风险影响评估及减缓性措施等方面的研究有待加强[16]

(2) 武汉

武汉作为长江中游核心城市,“一带一路”、长江经济带、中部崛起等国家重大战略均聚焦于此。但近年来,每逢强降雨武汉便有发生暴雨内涝灾害的风险,不仅影响城市正常运转,还会造成严重的经济损失,影响市民正常生活出行,给城市带来巨大的负面影响。如2016年6月30日至7月6日,武汉市遭遇连续强降雨,部分雨量站的周降雨量突破历史记录,达到565.7~719.1 mm,暴雨导致城区严重渍水,全城百余处被淹,交通瘫痪,部分地区电力、通讯中断,多处道路、涵洞、隧道、地铁站点出现严重积水无法通行,部分小区出现停电,长江隧道封闭、汽轮、汽渡停航,图3为此次暴雨内涝灾害链。防范与治理暴雨引发的城市内涝灾害,已成为武汉城市发展规划中必须综合考虑与治理的问题。

图3

图3   2016630日至76日武汉暴雨内涝灾害链

Fig.3   Strom rainfall-waterlogging disaster chain from June 30 to July 6, 2016 in Wuhan


在灾害链风险评估模型中,孕灾环境的敏感性是致灾因子链发的重要影响因素,决定灾害链风险的链发概率,并且灾害链中承灾体重复受灾导致脆弱性增大,从而致使灾害损失“放大”[21]。对于武汉而言,特殊的气候及地理环境,以及由于城市化而形成的“雨岛效应”和“浑浊岛效应”导致城市地区高强度暴雨频发,加之武汉地势低洼,每逢雨季城市雨水都需要通过泵站抽排入江。此外,伴随着城市建设的发展,河流和湖泊的蓄滞洪区不断被人为占用,河流和湖泊的调蓄雨水能力逐渐减弱,加上城市排水管网不畅,极易形成暴雨内涝灾害链[22]。前期对武汉城市暴雨内涝成因及预防措施等方面进行了较多的探讨,但研究方法仅局限于简单的案例分析[23]与统计[24]。一方面,对灾害链形成机制的研究仍处于定性分析层面[25],缺乏通过建立数学、物理和损失模型来研究暴雨内涝灾害链的形成机制。另一方面,未厘清各灾种之间的相互作用关系,较难刻画灾害链式演变过程所带来的风险。

(3) 重庆

重庆地处长江上游和三峡库区腹心地带,为著名的山城。受特殊的地貌类型、气候特征、地质构造以及人为扰动等综合因素的影响,重庆也是我国受地质灾害影响较严重的城市之一。仅2008年,市域范围共发生地质灾害539起,其中仅滑坡就达440处,造成直接经济损失5.31亿元。研究表明,重庆地质灾害多以链发为主[2627],即在局地强降雨触发下形成暴雨—洪水—崩塌—泥石流—滑坡,暴雨—水土流失,暴雨—洪水—溃坝洪水等多个灾害链(图4)。具体而言,一是降雨特征如雨强、历时、雨量等直接构成洪水(山洪),诱发滑坡、崩塌和泥石流;二是通过雨滴、地表水、地下水作用于斜坡体和地表土壤,引发水土流失;三是暴雨山洪水体突然涌入水库塘堰,暴雨山洪与溃坝洪水叠加,酿成更大规模的洪灾。

图4

图4   重庆主要地质灾害链类型

Fig.4   Major geological disaster chain types in Chongqing


针对灾害链发风险,需加强灾害链之间的关系研究,瞄准重大灾害链的形成机理与链发过程,寻“链”之关键,从而切断并降低次生灾害的风险[28]。总体来说,以往研究在探索重庆市地质灾害特点、灾害链类型、形成机理以及断链减灾等方面已有较多成果[29]。但如何针对重庆市地质灾害中的链式效应,防治或削弱次生灾害和衍生灾害的实践与探讨仍较少。此外,地质灾害危险分析方法仍停留于多因子叠加层面[30],对灾害链中的灾害放大效应、时空关联关系等研究仍较薄弱。

2.3 地震灾害链——长江经济带重大灾害风险分析

从活动构造体系和历史地震活动角度,长江经济带主要活动断裂与地震带划分为3个区:西部强烈活动区、中部弱活动区和东部中等活动区[31]。长江经济带西部主要包含构造活动强烈的川滇活动地块[32],受印度板块与欧亚板块碰撞挤压影响地震活动频繁。中部和东部主体属于相对稳定的华南活动构造区,并包含次级的川黔湘赣断块区和长江中下游断块区等,断裂活动性相对较弱。但由于中部地区位于我国中心位置,易受邻省地震影响,对中部铁路、油气管道、水库堤防及水电站等重大工程建设有着潜在的威胁[33]。而东部断裂带穿越或影响我国重要的城市群,偶发的中强地震往往会造成严重的经济损失及人员伤亡。鉴于此,将长江经济带地震孕灾环境划分为西部、中部和东部3个区域,对长江经济带重大地震灾害风险进行全面分析,充分认识长江经济带不同地区的地震灾害危险性。

图5为长江经济带主要地震灾害链类型。在长江经济带西部地区,地震活动具有频度高、震级大的特点。在地质构造、地貌、气象水文、岩土体和人类活动等因素相互作用下,地震灾害以地震—滑坡—泥石流灾害链影响最为显著。2008年四川汶川地震发生于青藏高原东缘隆起带,以深沟和山地为主[34],而地震产生的滑坡体主要堆积于山体中上部,在汛期暴雨因子的作用下触发破坏力极强的滑坡、泥石流等次生灾害[34]。同时,在中部地区长江及河湖沿岸,中强地震可导致水库大坝或河湖堤防垮塌,形成地震—堤防垮塌—堰塞湖、溃堤洪水灾害链。如2005年江西九江发生5.7级地震,导致城市防洪大堤损坏、水库溢洪等。在长江经济带东部地区,研究指出主要存在以下潜在震源区[35]:六安—震山潜在震源区、宿迁—肥东—宿松潜在震源区、无锡—苏州潜在震源区、杭嘉湖潜在震源区与镇海—温州潜在震源区。此外,东海及黄海南部海域的地震活动对该区域也存在一定的影响。中强地震若发生在城市地区将会导致城市系统瘫痪和社会秩序混乱,通过累积效应放大地震及次生灾害的规模和影响,造成的社会风险巨大[36]。因此,需对长江经济带不同地区的典型地震灾害链进行系统研究,找出地震灾害链中各灾害要素间的关键环节,提出针对性的断链措施,以指导震前次生灾害预防、震后有效应急和重建工作。

图5

图5   不同地区地震灾害链

Fig.5   Earthquake disaster chains in different region


3 多灾种综合风险防范存在的问题

综合风险防范(Integrated Risk Governance)也称为综合风险治理,指通过围绕与风险相关的法律制度、管理机制及组织形式等要素,研发控制、减缓与适应风险等多种综合风险管理技术,促进高风险行业和地区的综合风险防范体系建设,以保障区域可持续发展。面对日益复杂的防灾形势,加强安全设防、风险转移和应急响应组合研究,逐渐成为多灾种综合风险防范的有效手段。史培军[37]汲取国内外在风险防范中采取单一手段应对重大灾害的经验教训,设计了一种综合灾害风险防范的“结构优化”新模式(图6)。在“结构优化”模式中,整合优化“安全设防、救灾救济、风险转移和应急管理”4个维度防范化解风险。首先,根据区域的社会经济发展水平确定设防水平;其次,明确各级政府在本级财政支出中,救灾救济的支出比例;再次,各级政府需制定出符合地方特色的应急预案与指挥体系;最后,建立相应设防水平下的灾害保险与再保险体系,探索不同的巨灾保险模式合理转移风险。

图6

图6   综合灾害风险防范的结构优化模式[37]

Fig.6   Structure optimization mode of integrated disaster risk governance[37]


针对综合风险防范的新范式中“结构优化”模式的4个维度,即安全设防、救灾济灾、应急管理和风险转移,当前长江经济带多灾种综合风险防范主要存在以下4个方面的问题。

3.1 多灾种综合风险形成机制与复合效应认识不足

多灾种综合风险是未来损失的可能性,有效阻止风险转化为危机,必须将工作重心前移,树立危前防范意识。但对多灾种灾害风险防范重视不足是我国的普遍现状,且综合防范能力仍较低。尤其是在如何科学认识多灾种重大灾害风险复合效应,探究多灾种重大灾害风险形成内在机理,以及如何建立科学、全面的风险评价方法等方面仍较欠缺。在长江经济带灾害风险防范实践中,对单一灾害如强降雨、洪涝、滑坡、泥石流、崩塌、台风和风暴潮等灾害开展了较多的研究工作,划定单一灾害及其风险区划,已有较为成熟的理论与防范。然而,长江经济带区域内往往受到多种致灾因子的共同作用,一些学者将多灾种风险或理解为区域内风险简单叠加,或只考虑致灾因子间的链发关系。如何从灾害系统整体出发,分析该区域灾害系统构成、多灾种灾害风险形成机制及综合风险防范研究较为薄弱。

3.2 多灾种综合风险防范设防水平普遍较低

从水利工程来看,长江流域防洪抗旱体系还比较脆弱。1998年大洪水以来,长江流域已建成和基本建成防洪水库52座,堤防工程和蓄滞洪区等建设得到加强,若发生常遇洪水,长江干流和主要支流可安全度汛。但流域防洪工程体系仍存在薄弱环节,不少重要支流和湖泊堤防未加固,大多数中小河流防汛能力偏低,蓄滞洪区建设滞后等。从抗震基础来看,抗震防灾管理和技术力量薄弱。长江经济带横跨东中西三大区域,长三角地区及核心城市的抗震设施及避难场所建设较完善,但中西部抗震设防水平仍较低且分布不均衡。此外,由地震造成的人员伤亡主要为房屋倒塌造成,而长江经济带未进行抗震设防的房屋建筑数量大且底数不清,存在重大的安全隐患。从城市设施来看,大多数城市排水标准低下,排水管网泵站设计标准基本上只能应对一年一遇的暴雨,缺乏维护的排水防涝系统无法满足暴雨天气下的排水需求。例如,2016年6月武汉市遭遇严重的暴雨内涝,而导致此次内涝的原因就是泵站未达到正常的抽排能力。

3.3 应急管理及区域协同联动机制不健全

灾害种类的多元化及复杂化,灾害监测和应急管理已经不再属于单一部门或单一灾种的职能或研究范围。近年来,尽管长江经济带灾害风险防控体系和应急能力建设取得了长足的进步,但目前的应急管理在灾害应急预案、部门联动机制、应急队伍管理、应急物资储备等方面仍存在不少问题。一是灾害应急救援预案编制缺少相应的规范性规定,缺乏复合型灾害预案准备,各级政府应急预案之间不衔接,操作演练形式化,难以发挥应有的作用;二是尚未形成一套高效的跨区域应联动协作机制,应急处置、部门全责分配、救援经费等均缺乏法律保障;三是信息化监测网络建设滞后,江河湖泊尚未建立统一的监测预警业务化平台,制约了灾害应急信息的传输与共享;四是应急救援队伍基本为分灾种、分部门建立,功能单一且综合性管理缺乏规范,应急物资调配缺乏统筹,储备库空间布局不甚合理。

3.4 保险与再保险在风险转移中的作用发挥不够

当前我国正处于社会经济的结构和规模转型阶段,巨灾风险对社会经济的危害程度也从简单型累积发展成为复合型系统风险,同一强度的灾害重现在今天,较历史损失会呈现出几何倍数的增长。巨灾保险作为一种重要的融资型风险处理手段,通过巨灾保险制度,分散风险。目前,我国仍未建立应对各种自然灾害的保险制度,未充分发挥保险与再保险在巨灾风险转移中的作用,导致政府承担了较大的灾害补偿责任,缺乏市场化的应对机制。2008年我国南方低温雨雪冰冻灾害中,直接经济损失达到1 516.5亿元,而保险赔付为19.74亿元,占比仅为1.3%;2008年四川汶川大地震中,保险赔付248.9亿元,占比2.9%。保险业在巨灾风险与应急管理的作用比较有限,远未得到充分发挥。

4 多灾种综合风险防范能力提升策略与建议

随着长江经济带战略的持续推进,对全面提高长江经济带多灾种综合防灾减灾能力提出了更高要求,在不断加强应急防御的同时,也应重视立足长远的重大灾害风险综合防范。针对长江经济带多灾种综合风险防范中存在的问题及不足,以下主要从5个方面提出综合风险防范能力提升策略与建议。

4.1 加强综合风险形成机制研究和防范能力测评

首先,需揭示长江经济带多灾种风险形成机制。所有能够影响长江经济带的自然灾害类型都应成为灾害风险辨识的对象,并对已发生及潜在的、突发性及缓发生性、原生及次生的灾害进行全面分析,明确灾害风险的形成位置、强度、影响范围等基本要素。从孕灾环境、致灾因子、承灾体相互耦合作用视角,深刻认识多灾种发生、发展与演变规律,开展典型灾种、多灾种和灾害链综合风险情景分析,积极推进综合风险评价体系建设,逐步建立涵盖长江经济带各类自然灾害的风险区划地图。其次,需建立多灾种综合风险防范能力测评体系。定期对长江经济带多灾种综合风险的防范能力进行定量测度,找出综合防范能力较差的城市或地区,剖析其综合防范的薄弱环节,为提升综合防范能力过程中涉及到的制度建设、管理优化与技术创新提供指导。

4.2 全面提升多灾种综合风险防范的设防水平

2018年10月,中央财经委员会第三次会议重点研究了防灾减灾的问题,提出要针对关键领域和薄弱环节,推动建设若干重点工程。在工程设施方面,需稳步推进长江经济带防汛抗旱、防雨抗涝、防震减灾等重点工程建设,实施重点隐患排查及修复工程,提高各类结构设施防范不同自然灾害的设防水平。对教育、医疗、银行等重要房屋建筑以及管道、交通枢纽、给排水等城市关键基础设施,可着力加强系统防御自然灾害的能力。在技术层面,国家应在该区域推进重大灾害风险综合防范的技术攻关,针对长江经济带区域地质、地貌、水文、气象等基本特点,从灾害链、灾害群和灾害遭遇等视角,重点围绕多灾害监测与预警、多灾害风险评估与综合防范等开展科研攻关和应用示范。旨在在成灾理论、关键技术、仪器装备、应用示范、技术及风险信息服务产业化等方面取得重大突破。这些举措不仅能为全面提升长江经济带多灾种综合风险防范水平提供技术保障,还可为提升国家防灾减灾救灾能力提供科技支撑。

4.3 建立多灾种多方联动灾害监测预警系统

长江经济带多灾害综合风险防范是保障长江经济带战略实施的关键,必须增强忧患意识,全面开展灾害监测和预警研究,着力防范化解多灾害综合风险。首先,需建立完善的多灾种综合监测预警系统,对地震、地质、气象、海洋、环境生态等强化多元化、综合化、全覆盖的早期监测及快速预警,逐步建立和完善长江经济带各类突发自然灾害的监测网络体系,形成合理的布局和监测预警能力。其次,必须具备跨行政区的区域一体化灾前预警、灾中救援及灾后管理能力,推进长江经济带东—中—西部一体化的应急管理机制建设,推进多方参与、综合防范、共治共享、协作长效的应急指挥体系建设。最后,需加强多部门、多学科的协作,并建立统一的灾害信息管理与多级联动机制,全面构建灾害共治共防、部门分工合作、多方联动的综合风险防范工作新格局。

4.4 强化重大灾害风险管理及避难设施建设

随着我国城市建设步伐的加快和城市规模的不断扩大,基础设施复杂化,城市人口、建筑物高度密集,城市面临的多灾种重大灾害风险日益严峻。全面分析长江经济带城市重大灾害风险时空演化特征和风险等级,强化城市重大灾害风险管理是针对性防范多灾种重大灾害风险的关键。一是通过灾害风险评估,明确不同地区灾害风险等级及时空演变趋势,合理规划城市建设用地,对城市灾害源及环境敏感地段进行规避。合理配置各类抗灾救灾基础设施,重视城市中心人口密集区的各类防灾设施改造,加强对高风险区的防控管理。二是加强应对多灾种的综合避难场所规划。长江经济带重点城市群可结合城市经济水平、灾害类型与避难需要,建设一定数量可应对多灾种的大型综合性应急避难场所,平灾结合一所多用。同时,应设计合理的避险线路,保证安全通道畅通,避难场所标志规范。三是应急管理部门应针对多灾种特征,设计详细可行的应急预案,建立专门的公共数据库及服务平台方便市民查询,编制应急避难设施位置图及手册助力公众防灾避险,进一步强化城市综合防灾意识。

4.5 加快建设基于多灾种综合风险的巨灾保险制度

巨灾保险作为制度化管理风险的资金工具,在我国经济转型期发挥着不可或缺的作用,构成了我国社会制度化风险管理的重要体系。国务院于2014年8月正式印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,明确表示需发挥保险的风险管理功能,充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用,使保险与再保险成为政府、企业与个人风险管控的重要手段,防范化解灾害风险,保障社会健康稳健运行。政府应鼓励各地依据灾害类型及危险指数,设计出符合当前社会经济发展的多样化巨灾保险模式,如地震巨灾保险、洪水保险、强降雨指数保险、台风指数保险、农业保险等,并尝试建立多灾害综合保险。另外,还应加大政府对于巨灾保险制度的投入和参与,建立健全巨灾保险制度,对高风险区域制定更加具体的巨灾风险管理体系,充分发挥商业保险对灾害风险的转移作用。

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