2017年5月22~26日, 联合国国际减灾战略(United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UN/ISDR)在墨西哥坎昆举办了第五届全球减轻灾害风险平台大会(5^th Session of Global Platform for Disaster Risk Reduction), 来自全球189个国家和地区、国际机构和社会组织等6 000余名代表出席了这届盛会。由UN/ISDR主办的全球减灾风险平台大会, 分别于2007年、2009年、2011年和2013年在瑞士日内瓦举办了前四届, 2015年3月在日本仙台举办了第三届世界减灾大会, 通过并发布了《2015— 2030年仙台减轻灾害风险框架》(以下简称《仙台框架》)^[1], 提出了七大全球目标和包括理解灾害风险, 加强灾害风险治理、管理灾害风险, 投资于减少灾害风险、提高抗灾能力, 加强备灾以做出有效响应, 并在复原、恢复和重建中让灾区“ 重建得更好” 等在内的四大优先行动领域。本届平台大会的主题是落实《仙台框架》— — 从承诺到行动。本文依据作者参加这一盛会的所见所闻, 以及会后阅读相关文献资料, 在介绍会议主要内容的基础上, 阐述了当前全球减轻灾害风险平台的前沿话题与未来展望。

第五届全球减灾平台大会内容丰富、交流形式多样, 包括领导人论坛、全体会议、特别会议、部长级圆桌会议、工作会议、边会、特别活动等7个主要类型、2天的预备会议和星火讲坛(Ignite Stage), 还有150多个国家和组织参加的市场活动与展览, 其中, 前5个类型的会议和论坛基本是由UN/ISDR和墨西哥政府组织实施, 边会和预备会议则主要由国际组织、地区组织、相关国家的科研机构或大学、相关国家的社会组织等组织实施。据初步统计, 大会期间200余人次在各类会议(不包括预备会议、星火讲坛)上做了专题报告, 超过2 000人次参与相关议题讨论。大会以《仙台框架》所提出的4个优先行动领域和七大全球目标为核心议题, 从不同空间尺度(区域、国家、地方、社区)、不同利益攸关方视角(政府、企业、社会、弱势群体等)、不同灾害过程与响应(灾前备灾、灾中应急、灾后恢复重建)、不同灾害风险管理过程(理解风险、评估风险、转移风险、减轻风险)、不同领域(政策、技术、风险知识、文化遗产等)、不同热点关键词(仙台框架、可持续发展目标、气候变化适应、恢复力(Resilience)等)分别阐释全球范围内减轻灾害风险方面所取得的全面进展(表1)^[2]。

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表1(Table 1)

表1 第五届全球减灾平台大会热门论题与讨论专题 Table 1 Hotspots and themes discussed at the 2017 GP of DRR 序号 类型 主题名称 组织方 1 领导人论坛 减少灾害导致的经济损失 UN/ISDR、墨西哥政府 全体 会议 2.1 国家和地方减灾战略 2.2 特殊情况下国家通过理解灾害风险实现可持续发展、构建国家恢复力 2.3 仙台框架监测 2.4 仙台框架、2030年可持续发展议程与气候变化的协调统一 特别 会议 3.1 加强由于高效响应的备灾工作, 并在恢复、重建中致力于“ 重建得更好” 3.2 多灾种早期预警系统与灾害风险信息的可用性与普及度 部长级 圆桌会议 4.1 将减轻灾害风险纳入总体经济规划 4.2 将减灾因素纳入部门规划 工作 会议 5.1 仙台框架监测工具磋商会 5.2 确保关键基础设施的风险恢复力 5.3 仙台框架执行中的国际合作 5.4 面向恢复力的风险转移与保险 5.5 私营部门参与减灾 5.6 用于高效减灾的风险信息与损失数据库 5.7 实现2020仙台目标的科学与技术贡献 5.8 地方层面实现仙台框架和可持续发展目标 5.9 提升社区恢复力 5.10 灾害风险防范 5.11 面向减灾的生态系统保护、管理和恢复性农业 5.12 包容性和以人为本的减灾 5.13 推动能减轻灾害风险的土地利用和空间规划 5.14 文化遗产与本土知识来建立恢复力 边会 5.15 卫生与减灾 6.1 多部门合作实施仙台框架:ARISE的创新性方法来建立恢复力 灾害恢复力社会联盟(ARISE) 6.2 理解风险并采取行动:墨西哥本土社区视角 墨西哥减灾联盟/UNDP /Oxfam 6.3 通过更好的数据与知识确保因灾转移安置人员免受新灾 IDMC/IFRC/CEPREDENAC* 6.4 太平洋地区的减灾经验 SPC* 6.5 减缓、应对厄尔尼诺影响与恢复重建:非洲经验 非洲联盟委员会 6.6 以人为本的早期预警系统:真的能有新变化吗? Met办公室(英国)/Deltares (荷兰) 6.7 减灾的根本变化:整合基于生态系统解决方案与气候和发展 UNESCO/UNEP 6.8 恢复性商业:商业投资中统筹减灾与适应气候变化的方法与策略 GIZ(德国) 6.9 水与灾害:可持续、恢复性和创新性的水循环管理 世界银行/UNESCO/WMO 6.10 从仙台到可持续发展目标:妇女领导力的作用 GFDRR/JICA/IFRC 6.11 多尺度灾害风险防范评估 UNDP/IFRC/BNU 6.12 福岛核泄漏的社区响应与恢复 长崎大学(日本) 6.13 媒体在减灾中的作用 BBC 6.14 阿拉伯地区的仙台框架 RAED* 6.15 整合动物保护加强当地恢复力和国家政策 世界动物保护组织 6.16 非洲减灾中的气候服务 非洲联盟委员会 6.17 从仙台到坎昆:理解拉丁美洲和加勒比地区的灾害风险 欧盟/UNICEF 6.18 包容性灾害风险管理:关注残疾人和老人 拉美和加勒比联盟 6.19 全球巨灾风险:仙台框架与灾害防范 GLOBE legislators 6.20 加强农村社区恢复力与食物安全 WFP/FAO 6.21 推动减灾中的公私合营模式(PPP) 墨西哥/印尼/韩国 6.22 仙台目标监测的全球公开数据 IRDR/欧盟 6.23 减灾中的公私部门间的沟通 CEPREDENAC* 6.24 预防性的社区搬迁:减灾的体制机制 AIJ* 6.25 增强城市恢复力:关注城市中的最脆弱人群 瑞士/GFDRR 6.26 从口头到行动:国家灾害风险评估指南 荷兰 6.27 互动模拟:通过建立社区恢复力合作伙伴关系来改变激励措施 IFRC* 6.28 预测式财政:人道主义投资 德国红十字会 6.29 边会 减灾与可持续发展的投资 IIASA* 6.30 世界人道主义高峰论坛一周年后:伊斯坦布尔成果和仙台框架 OCHA/墨西哥 6.31 为最脆弱人员建设100万个安全医院:墨西哥的公私合营模式 墨西哥 6.32 中美洲和加勒比地区建立恢复力的国际合作 墨西哥 6.33 与青年一起增强青年人的恢复力 英国 6.34 技术灾害:减灾领域的新成员 欧盟/UNEP/OCHA 6.35 恢复重建中的创新行动:国际与地方合作经验 JICA 6.36 推动更安全的建筑、学校和医院 澳大利亚/墨西哥 6.37 历史知识与减灾:社会关系建构 LARED* 6.38 流行病的预测与预防 生态卫生联盟 6.39 增强东盟应对灾害与气候风险的恢复力 ASEAN 6.40 从灾害管理到灾害风险管理:基于预测的行动和指数保险 WFP/OXFAM 6.41 空间技术减灾应用的全球合作 UNOOSA 6.42 基于风险的发展合作 UNDP/UNICEF/IFRC 6.43 灾害风险管理与增强小岛国恢复力 SIDS* 6.44 安全学校的全球倡议:增强教育部门的恢复力 墨西哥 6.45 减灾中的地理空间信息管理 墨西哥 7.1 多灾种早期预警会议 - 7.2 小岛屿发展中国家对抗气候变化和灾害的能力:切实可行的解决方案 - 7.3 特别 关于妇女在减灾和恢复力建设工作中领导地位的特别活动 - 7.4 活动 非洲、加勒比和太平洋国家论坛 - 7.5 风险地图集发布活动 UN/ISDR 7.6 有关仙台框架监测和报告技术指南的会议 OIEWG* 注:AIJ:Alaska Institute for Justice, 阿拉斯加司法学院; CEPREDENAC:Central American Coordination Centre for the Prevention of Natural Disasters, 中美洲灾害防御协调中心; IDMC:Internal Displacement Monitoring Centre, 境内流离失所监控中心; IFRC:International Federation of the Red Cross, 国际红十字会; IIASA:International Institute for Applied Systems Analysis, 国际应用系统分析研究所; LARED:Latin:American Network for Social Studies in Prevention of Disasters, 拉丁美洲灾害防御社会学联盟; OIEWG:Open:ended Intergovernmental Expert Working Group on Indicators and Terminology related to Disaster Risk Reduction, 减轻灾害风险术语与指标政府间专家工作组; RAED:Arab Network for Environment and Sustainable Development, 阿拉伯环境与可持续发展网络; SPC:Pacific Community, 太平洋共同体; SIDS:Small Island Developing States, 小岛屿发展中国家

表1 第五届全球减灾平台大会热门论题与讨论专题 Table 1 Hotspots and themes discussed at the 2017 GP of DRR

《仙台框架》发布实施以来, 在UN/ISDR的倡导下, 世界各国根据国情和面临的自然灾害风险形势, 采取多种途径管理灾害风险、适应气候变化, 以达到可持续发展的目标。中国作为世界上自然灾害最为严重的国家之一, 灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失严重, 这是中国的基本国情。面临严峻的灾害风险形势, 如何落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量, 有限减轻灾害风险, 如期实现《仙台框架》提出的七大目标, 保障经济社会可持续发展, 成为摆在政府、学者、企事业单位、社区等多利益攸关方面前的紧迫而现实的课题。基于作者参与第五届全球减轻灾害平台大会的经历和从事防灾减灾救灾工作的业务实践, 从以下4个方面提出未来一段时间中国减轻灾害风险方面的发展展望。

(1) 减灾科学研究上将更关注多灾种耦合诱发的巨灾风险防范。近年来, 中国重特大自然灾害时有发生, 对受灾地区经济社会造成严重影响, 其中灾害群、灾害链、灾害遭遇现象导致的灾害累加与叠加都可明显放大致灾的程度, 形成巨灾风险^[19]。全球气候变化背景下极端事件发生的频率增高, 经济快速发展导致承灾体集聚化程度提高, 区域经济社会关联更加密切, 区域性甚至全球性产业链导致地区经济脆弱性升高^[20]; 与此同时, 大地震发生的可能性依然较高, 而与此相对的承灾体抗震设防水平仍然不高, 种种情况均对未来防范巨灾风险提出了严峻挑战。接下来, 巨灾风险形成机理, 灾害群、灾害链、灾害遭遇等诱发巨灾的动力学、非动力学模型, 巨灾风险的评估与预警, 防范巨灾风险的关键技术等一系列问题都需要大量深入的科学研究, 并积极学习借鉴国际相关领域的先进理念与技术方法, 逐步形成从巨灾风险基础理论、评估与预警技术到风险防范的顶层模式设计等系列理论与方法体系。

(2) 减灾业务实践上将更关注区域性减灾平台搭建与技术和信息共享。减轻灾害风险平台的目的是提升灾害风险评估技术方法的科学性, 增强风险信息的可用性与普及度, 交流减轻灾害风险的做法与经验等。从本文前述内容可以发现, 国际上已有很多成熟的减灾平台, 要么侧重于风险评估、要么侧重于信息采集与共享, 或者侧重于决策服务, 都有较好的应用前景; 中国作为全球灾害高风险地区之一, 某些特定地区、部分地方层面的相关减灾平台或技术已有部分研究成果, 但国家层面的减灾平台尚未搭建。接下来, 按照《国家综合防灾减灾规划(2016— 2020年)》^[21]部署的重大项目, 分步骤建设国家自然灾害风险与损失综合评估业务平台, 开展全国县域自然灾害综合风险与减灾能力调查评估, 实现从国家到社区尺度灾害风险与损失权威信息的生产、共享与服务, 有效支撑各层级减灾决策。

(3) 减灾管理理念上将更关注减轻灾害风险的相关体制机制优化完善。2016年12月, 中共中央、国务院印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》^[22], 明确提出减灾理念要“ 从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变” , 并强调要处理好涉灾部门间、中央和地方、政府和社会力量与市场的关系, 全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。减轻风险的前提是理解并评估风险^[23], 掌握风险的时空规律和不确定性特征, 在风险识别、风险评估、风险规避、风险转移、风险分担等减轻灾害风险的各阶段、全过程梳理相关体制机制, 优化建立责任明确、分工合理的灾害风险防范的体制机制。

(4) 减灾成果应用上将更关注对社区、弱势群体和地方服务能力的提升。减轻灾害风险是一个系统工程, 政府、企业、社会在其中担当不同角色并发挥作用。然而, 中国过去多年的减灾工作经验表明, 多数减灾领域的相关成果以服务政府决策为主, 较少地直接服务于基层社区、企业等群体。社区作为减灾的一线成员, 企业作为财富高度密集的群体代表, 弱势群体作为社会发展程度的重要表征, 如何减轻这些群体面临的灾害风险、提升其自身的减灾能力, 是检验一个国家或地区减灾效果的重要指标。本届减灾平台大会上, 有超过20个会场在讨论社区、地方、弱势群体的减灾话题, 并提出要将更多资源用于老年人、儿童、妇女、残疾人和社区层面的减灾活动, 要提升妇女在减灾和恢复力建设工作中的领导地位, 要加强农村社区的减灾恢复力, 加强并鼓励青少年深度参与减灾等倡议^[2]。接下来, 在减灾相关科技研发、业务能力建设、体制机制优化等方面, 要紧密结合社区、弱势群体和地方的减灾能力提升需求, 加强自然灾害认知中的文化因素分析, 开展灾害文化和地方性知识融合研究^[24], 将更多的研究力量和资源、更多的研发成果共享, 切实有序提升其减灾能力。