作为全球最大的生态系统, 海洋孕育了多种生态系统服务, 为人类的生存发展提供了最重要的支撑。同时, 海岸带地区是人类活动的集中区, 世界上约60%的人口居住在海岸带地区。近年来^[1], 随着工业、城市建设、港口运输业的迅速发展和人口的增加, 海域资源和环境都面临着巨大的压力^[2]。《科学》杂志撰文指出, 进入21世纪以来, 随着城市化和经济发展不断加快, 2006— 2010年, 中国以平均4万hm²/a的速度开发沿海湿地, 现在中国只剩下约580万hm²沿海湿地, 越来越多的围填海工程和海堤建设正在迅速损耗着中国脆弱的海岸带生态系统^[3]。我国的海洋管理部门和一些学者已经注意到了这一问题, 并开展了一些论述^[4~8]。随着我国海洋生态文明建设的推进, 基于生态系统的海域资源管理正在成为政策制定和综合管理的共同理念和目标。2015年8月20日, 国务院发布的《全国海洋主体功能区规划》(国发[2015]42号)中指出^[9], 我国海域资源开发利用存在开发方式粗放、开发不平衡、环境污染问题突出、生态系统受损较重、资源供给面临挑战等五大问题, 清晰地总结了我国海域资源开发利用中已经面临的严重问题。并在规划原则中提出要尊重自然, 树立敬畏海洋、保护海洋的理念, 把开发活动严格限制在海洋资源环境承载能力的范围之内, 坚持点上开发、面上保护, 确保海洋生态系统健康状况得到改善, 海洋生态服务功能得到增强, 沿海岸线受损生态得到修复与整治。可以看出, 国家层面已经高度认识到, 加强海洋生态系统的保护和修复对于维持海洋资源的可持续开发利用至关重要。

总体上看, 我国尚未建立基于生态系统的海洋管理体系, 这既有理论不足的原因, 也有管理体制和传统管理观念方面的问题。本文在梳理国内外生态系统管理及相关研究进展的基础上, 结合我国海洋管理的实际, 概述了基于生态系统的海域资源管理的基本理论、概念、原则、框架及应用指标体系等, 有利于我国海洋管理部门在全国海洋功能区划和海洋主体功能区规划等已有管理框架的基础上, 分阶段逐步将生态系统管理理念融入海洋管理中, 强化生态科学与海洋管理的结合, 为推进我国海洋生态系统健康和海域资源的可持续利用提供参考。

MEBM在核心理念上与可持续发展是一致的, 因而尊重生态系统自然演化规律、了解和利用生态系统的缓冲力和可塑性(即生态容量), 帮助人类合理开发利用各种海洋资源, 成为管理的核心内容^[16]。不同的机构、政府、非政府组织和文献对生态系统管理的原则进行过诸多的讨论, 通过总结文献, 梳理筛选出MEBM的关键原则^[17]。从文献整理的结果看, 得到最多认可的3个关键原则是:考虑生态系统的关联性, 合适的空间和时间尺度以及适应性管理。把出现8次以上的筛选出, 作为得到相对共识的关键原则(表2)。并根据文献, 对重要性程度进行排序(图1)。

(1) 考虑生态系统的关联性:海洋生态系统是地球上最大的生态系统, 同时也是受人类影响最为广泛和深刻的生态系统, 在目前的海洋管理中, 由于行政界线等因素, 导致海洋管理的条块分割, 出现了海洋管理、海域管理、海岸带管理等不同的说法, 在实践中, 常常也会借用国土部门土地管理的一些方法, 并没有真正地从生态系统关联性的角度考虑, 这也是造成我国海洋生态系统整体退化, 尤其是近岸海洋资源、海岸带破碎的主要原因。在全国海洋功能区划(2011— 2020年)中提出了到2020年, 大陆自然岸线保有率不低于35%是指标要求, 但并没有具体确定其位置, 造成各地方管理部门在制定具体规划方案时, 有可能会由于经济发展等需要, 将岸线破碎化, 虽然保证了指标的实现, 但破碎化的自然岸线实际上已经造成生态系统结构的不完整。实际调研中发现, 从海域表面看, 仍属于自然岸线和水域, 但却存在海底养殖和网箱养殖等利用方式, 这实际上已经导致了生态系统功能的破坏。 因此需要从整体上考虑生态系统的关联性, 在管理中要区分生态系统功能的兼容性和排他性, 才能保证管理手段的科学性。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 生态系统管理的原则总结 Table 2 Summary of ecosystem management principles 应用范围 通用 陆域 海洋 频率 具体应用类型 森林 渔业 加拿大自然 资源局 Arkema Boesch Forst 美国国家 海洋和大 气管理局 McLeod FAO 联合国 粮农组织 WWF 世界自然 基金会 2008 2006 2006 2009 2007 2009 2001 2002 来源 联合国 生物多样 性公约 EBM Tools Grumbin e Christens en 世界自然 保护联盟 EBM原则(年份) 2000 2010 1994 1996 2000 考虑生态系统的关联性 · · · · · · · · · · · 11 合适的空间和时间尺度 · · · · · · · · · · · 11 适应性管理 · · · · · · · · · · · 11 科学知识的应用 · · · · · · · · · · 10 利益相关者参与 · · · · · · · · · 9 综合管理 · · · · · · · · · 9 可持续性 · · · · · · · · 8 理解生态系统动态特征 · · · · · · · · 8 生态完整性和生物多样性 · · · · · · · · 8 社会与生态的耦合 · · · · · · · · 8 决策需反映社会的选择 · · · · · · · · 8 明显的界限 · · · · · · · · 8 跨学科性 · · · · · · · · · 恰当的监测 · · · · · · · · 8 承认不确定性 · · · · · · · · 8 承认生态系统的弹 · · · · · 5 考虑经济背景 · · · · 4 采用预防性方法 · · · · 4 考虑累积影响 · · · 3 考虑对邻近生态系统的影响 · · 2 致力于公平原则 · · 2 制定长期目标 · · 2 总原则数 17 14 10 12 9 7 16 15 10 13 12 12 9 注:筛选出的关键原则用灰色标出, 参考自文献并修正

表2 生态系统管理的原则总结 Table 2 Summary of ecosystem management principles

图1

Fig.1

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	图1 基于文献的EBM关键性原则重要性排序Fig.1 The importance order of the key principles of EBM based on literature

(2) 合适的空间和时间尺度:海洋生态系统的管理, 作为一种管理思想, 一定要特别关注空间和时间尺度。不同的尺度关注的生态系统层次和对象不一样, 例如, 从我国的全国尺度, 渤海是半封闭性内海, 已经面临开发利用强度大、环境污染和水生生物资源衰竭等问题, 因此要实行严格的控制政策, 逐步修复渤海生态系统, 但具体到小区域(公里层级), 则需要关注具体的生物多样性问题、产业布局问题、污染控制等。从时间尺度上, 我国已经开展了数十项海岸带生态修复工程, 投入了大量的资金, 但生态修复的效果如何, 成功与失败的标准如何确定, 则需要从时间尺度和恢复的目标等方面考虑, 短期的景观美化工程并不能代表修复的成功, 往往会造成更加负面的后果。

(3)适应性管理:在以上的管理原则中, 适应性管理是国外的说法, 国内并没有完全对应的说法。简单理解, 该原则强调的是因地制宜的理念, 即根据具体的实际情况采用恰当的管理手段。MEBM提供的是一种理念, 并不是一种简单的管理工具, 我国目前的海洋管理中, 各地方管理部门的行政手段过多, 主要是执行上级管理部门的规定和指标等, 导致地方管理部门缺乏管理的灵活性, 这一现象也是由于对海洋生态系统过程的科学理解不足造成的。

(4) 科学知识的应用:该原则不仅重要, 而且是这些原则中最不容易理解和把握的, 所谓科学知识, 是由于我们目前对不同尺度的海洋生态系统, 从结构到生态过程的了解还不够, 对不同海域的生态价值和生态脆弱性认识不够, 因此需要加强科学研究, 从而在实际的管理过程中, 制定明确的计划和管理目标, 分清主次, 把握关键节点, 对生态价值高、意义重要的海区、湿地等必须优先及严格保护, 综合协调好不同类型生态系统保护与开发的关系。

(5) 利益相关者参与:该原则是欧美国家在自然资源管理中的重要原则之一, 在我国目前的管理中, 由于利益相关者诉求的差异、知识背景的参差不齐以及缺乏恰当的沟通途径, 还没有建立起较好的利益相关者参与机制, 这是我国海洋管理今后需要加强改善的方面。

其他的管理原则中, 综合管理和可持续性原则体现了海洋生态系统的复杂性和系统性, 而从生态系统角度, 如何充分理解生态系统的动态性和开放性, 以及生态系统的相关属性, 如系统的完整性和生物多样性等, 需要充分地对海洋生态系统进行摸底调查和持续监测, 我国已经开展了“ 中国近海海洋综合调查与评价” (“ 908” 专项)等工作, 随着生态环境监测大数据库的构建以及海域使用动态监管和海洋生态定位监测工作的开展, 会大大增加对海洋生态系统的整体理解, 为可持续的海洋管理提供基础支撑。

MERM寻求的是海洋资源的可持续利用途径, 既能保护生态系统的健康, 同时又能提供人们需要的生态系统服务。以上述原则为基础, MEBM为制定有效的管理计划提供一个整体的框架, 该框架包括以下要点:

· 与某些开发活动或特殊利益需求相比, 应该优先考虑整体生态系统的健康。

· 计划(规划)范围的边界应该是有科学意义的, 并且应该聚焦特殊的地点, 而不是以管理或行政边界为准。

· 规划方案中的活动或事物是互相影响的, 需考虑该规划区域的项目活动间的关系, 比如土地利用、化学成分改变(施肥)、人类活动(例如筑坝、海岸开发)、空气质量(如空气污染)或其他海域(如捕鱼或石油开采)等。

· 需要整体上对环境、社会、经济进行耦合。

· 提供一个机制来协调各类管理机构和实体。

MERM不能模式化地将其简单地应用于所有的情况。它提供的是一个海洋应该如何被管理的框架, 有许多的方法和途径能够开展基于生态系统的管理或者政府规划, 针对“ MEBM应该如何实施?” 这样的问题, 没有一个简单的答案, 需要根据实际情况进行完善。

科学家们认可以下管理流程(图2)和逻辑框架(图3)是与MEBM理念一致的, 各种团体包括政府部门、市民组织、非政府组织等已经在许多地方发起了MEBM行动。

图2

Fig.2

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	图2 MEBM管理流程Fig.2 Management processes of MEBM

图3

Fig.3

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	图3 MEBM管理框架Fig.3 The framework of MEBM

一些国家和地区已经在MEBM方面积极进行了不同类型、不同层次的尝试, 其中美国、加拿大和澳大利亚等国已经取得了很好的经验, 比较而言, 一些国家打破行政界线按生态系统管理, 在生境维护和生物多样性保护、利益相关者参与等方面做的更好。限于篇幅, 本文从国家尺度和地区尺度介绍美国的2个案例。

5.1 美国的国家海洋政策与执行计划

美国在海洋管理方面进行了国家层面的总体设计, 2010年7月19日, 美国总统奥巴马签署总统令, 颁布《海洋、海岸带和五大湖国家管理政策》(也称“ 国家海洋政策” ), 该政策成为美国的海洋管理指导方针, 并成立了由美国总统任命的16名海洋各领域专家组成的美国海洋政策委员会; 2013年4月16日, 美国海洋政策委员会发布《国家海洋政策执行计划》, 该计划阐述了美国联邦机构针对海洋面临的威胁将要采取的行动, 将基于EBM作为美国海洋、海岸带和大湖区综合管理的基本原则^[18]。

图4

Fig.4

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	图4 埃尔克霍恩沼泽潮汐湿地恢复战略规划框架Fig.4 The strategic planning framework of Elkhorn Slough

美国的海洋环境政策及执行计划一脉相承, 既有政策顶层设计, 也有具体管理方案, 让政策落地。在政策的制定原则中, 包括基于生态系统的管理原则、多用途管理原则、海洋生物多样性原则、利用最先进的科学信息原则、适应性管理原则、法律明确原则和利益相关者参与原则。在政策和计划中, 具有明显的特点:①国家协调和牵头机制。在总统行政办公室成立国家海洋委员会, 负责联邦政府各涉海部门的海洋政策和执行计划的协调, 监督国家海洋政策的实施。从实际效果看, 这种高级别的超越各部门的机构能够有效综合协调各部门的利益, 我国的海洋管理中要建立跨部门和多边管理机制, 也需要成立类似的高级别协调机构, 才能保证政策的执行效果。②基于生态系统的区域战略。基于现状的行政管理机制, 联邦政府和地方政府以及各部门间都是单独项目逐个立项, 很少从生态系统层面考虑对周边地区的影响以及累积影响。在国家政策和执行计划实施后, 这一现象得到很大改善, 在国家海洋政策框架下, 针对某一区域生态系统, 打破行政界线, 在国家海洋政策委员会和州海洋政策委员会协调下, 鼓励整个地区的各界广泛参与, 实现共同确立的可持续海洋管理目标。③重点突出, 理念科学, 操作性强。重点强调协调与统一, 强调将生态系统管理的科学理念贯穿在整个管理政策中, 同时还对执行计划的制定、执行、经费等做了具体细致的设计, 保证了政策计划的有效实施^[18]。

中国政府已经认识到我国海洋资源开发利用暴露出诸多问题, 正积极倡导海洋生态文明建设。社会各界也已认识到MEBM理念非常符合中国海域资源的可持续利用和海洋经济的可持续发展, 推进实施MEBM势在必行。世界各地已经进行了积极的尝试, 但从实践情况来看, 如何将生态学理念很好地与管理结合仍然是一个难点。对于我国来说, 如何在已有的规划和管理体系中将生态学理念融入, 更是一个需要从体制、机制、思想等方面全面改进的过程。根据前述MEBM的原则和框架, 结合我国实际情况, 我国在MEBM方面需完善以下途径:

(1) 加强海洋生态系统研究, 夯实海洋管理的科学基础

海洋生态系统结构复杂、功能多样。与陆地生态系统的研究相比, 对海洋生态系统的研究总体较为薄弱, 落实到具体区域时, 对实际海洋生态系统的认识还比较含糊和零碎, 因此在MEBM过程中, 应不断加强对海洋生态系统的科学研究, 强化海洋生态系统的过程监控, 并对海洋生态系统的动态变化以及沿海开发活动对生态系统过程和服务功能的影响进行综合评估, 在此基础上进一步梳理海洋生态系统的结构和过程, 逐步明晰海洋管理目标与生态系统维护之间的结合点。只有这样, 才能制定更加积极有效, 同时在保护与开发之间进行合理权衡的管理方案。

(2) 构建多尺度目标融合的规划管理体系, 制定统筹协调的海洋管理行动纲领

目前我国在海洋管理方面有较多的区划、规划和计划, 如海洋主体功能区规划、海洋功能区划等综合性规划、区划, 海洋环境保护规划、海岛保护规划、海洋红线区规划、海域海岸带整治修复规划、区域建设规划等专业性规划, 以及围填海年度计划等专项计划。这些区划、规划和计划虽然能自成体系, 但并未立足于对海洋生态系统的整体理解, 相互之间缺少以生态系统结构和过程为纽带的有机联系。今后, 应基于对区域生态系统的整体认识, 以多尺度海洋生态系统的维护要点为引导, 统筹协调各类开发与保护规划的目标、内容和措施, 在保障海洋经济建设需求的同时, 做到宏观上确保生态系统的结构完整性, 微观上维护生态系统的过程完整性。

(3) 打破条块分割, 推行有利于维护海洋生态系统服务功能的行政管理机制

目前, 我国自上而下未形成大一统的海洋行政管理体制, 涉海管理条块分割现象依然存在。即便在海洋行政主管部门内部, 海域、海岛、环保、经济等组成部门在行政业务也是各司其职, 界线明显, 缺少在生态系统维护要求指导下统筹协调各部门管理事务的行政机制。这种行政体制和机制, 客观上削弱了各项行政管理工作在生态系统维护作用上的针对性、协调性和系统性。为此, 应创新现有体制下的行政工作机制, 打破目前纯粹的行政业务割据局面, 在政府及部门的决策体系中, 增加高层次的协调环节, 在实现区域生态系统功能完整性的目标指引下, 综合协调各行政区、各部门及部门内部的管理行为。

当前中国的海洋资源开发利用和海洋管理面临严峻的形势和环境压力, 急需要在充分发挥《全国海洋主体功能区规划》和《全国海洋功能区划》的基础上, 将规划和区划内容落地, 针对各地情况采取适应性管理, 以科学研究为基础, 根据生态系统的结构和功能特征, 制定一系列的量化指标, 为管理提供抓手, 为规划实施, 评估生态系统健康和服务功能提供准绳。MEBM是符合可持续发展和生态文明建设的管理理念, 我国的海洋管理部门需要充分借鉴国际上的海洋管理经验, 转变管理体制, 构建基于生态系统的海洋管理机制, 遵循生态系统层次空间规划— 跨部门和多边合作管理机制— 适应性管理策略— 利益相关者充分参与协调— 维持生态系统健康和生态系统服务的持续提供的逻辑思路, 结合中国实际, 在管理中加强科学研究, 监测与效果评估等工作。

本文在参考国内外相关研究及实践的基础上, 对MEBM进行了梳理, 结合我国的实际, 提出了基于MEBM的定义:MEBM是一种跨学科的管理方法, 该方法以科学理解生态系统的关联性、完整性和生物多样性为基础, 结合生态系统的动态特征, 以海洋生态系统而不是行政范围为管理对象, 以达到海域资源的可持续利用为目标, 对社会、经济和生态效益进行耦合以达到最大化的管理体系。在此基础上, 梳理出MEBM的关键原则包括考虑生态系统的关联性、合适的空间和时间尺度以及适应性管理。最后提出了MEBM的管理框架, 包括管理者、管理计划、管理机制、管理方式和管理效果评估等。可以根据我国的实际情况, 进行具体的细化设计, 为我国的海洋生态系统提供借鉴。