澳大利亚湿地水环境管理和技术的有机结合
安正韬, WeiYongping

作者简介:安正韬(1987-),女,河北晋州人,助理研究员,主要从事澳大利亚湿地水环境技术管理研究.E-mail:anzhengtao@hotmail.com

摘要

澳大利亚政府对湿地水环境的管理和先进技术的实施非常重视,近年来取得了明显成效。无论其管理手段还是技术的先进性都在世界上占有领先地位。通过分析澳大利亚湿地水环境管理政府部门工作形式,2个大型流域Murray-Darling流域(MDB)和Eyre湖流域(LEB)湿地水环境管理和技术有机结合的实例,以及对比两国湿地水环境管理上的差异,总结出澳大利亚湿地水环境管理的成功因素是:政府部门设置和技术的有机结合、公众参与和大范围监测实施技术的结合,以及创新的政策手段与先进技术的有机结合。此外,MDB管理机构(MDBA)这样的实体管理机构在管理形式上适应性更强、更持久;LEB协议这样的虚拟管理机构则更灵活多样,运行成本更低。澳大利亚湿地水环境管理成功经验可以为我国管理湿地提供借鉴和依据。

关键词: 澳大利亚; 湿地水环境; 技术; 管理
中图分类号:P343.4 文献标志码:A 文章编号:1001-8166(2016)02-0213-12
Australian Wetland Water Environment Management and Technology Dynamic Integration
An Zhengtao, Wei Yongping
Australia China Joint Research Centre on River Basin Management, Room 423, Engineering Block B, The University of Melbourne, Parkville 3010 VIC Australia
Abstract

Australian government attaches great importance to the management of wetland water environment and the implementation of advanced technology, and has made large processes in the recent decades. Australia is one of the best country in global for wetland management and technology implementation. Based on the analysis of Australian government working method for wetland water environment management, two wetland water environment management and technology dynamic integration cases, and on the comparason of the differences of wetland water environment management between the two countries, including Murray-Darling Basin (MDB) and Lake Eyre Basin (LEB), it can be concluded that the success of Australian wetland water environment management is because of the following reasons: the dynamic integration between department establishment and technology, the dynamic integration between public participation and monitoring technology, as well as the dynamic integration between innovation policy and advanced technology. Furthermore, entity management method such as Murray-Darling Basin Authority (MDBA) is more adaptable and has longer lifespan. Such virtual management method as Lake Eyre Basin Intergovernmental Agreement is more flexible and has lower cost. The lessons learned from Australian government can help China manage wetland water environment.

Keyword: Australia; Wetland water environment; Technology; Management.
1 引言

湿地包含了营养丰富的水资源, 为众多的植物和动物物种提供着赖以生存的基本物质, 是动植物的栖息地。湿地可以减小洪水冲击、吸收污染物并提高水质。许多湿地拥有美丽的自然风光, 为旅游和休闲提供了场所。湿地还是沟通陆地与水系的纽带。因此, 湿地具有重要的环境、社会和经济价值, 是人类生存和发展不可或缺的一部分, 在各国综合发展中占有重要地位。水是湿地的重要组成成分。湿地中地表水和地下水的体积和质量都会直接影响湿地环境以及湿地上生存的动植物群体和生态系统, 湿地中水量的好坏与多少也会影响附近与水有关的人类生产和生活活动。所以, 良好的湿地水环境是湿地发挥功能的基础与保障。

澳大利亚拥有65个拉姆萨湿地, 总面积达8.3万km2。此外, 澳大利亚还有900多个国家级重要湿地。因此, 湿地是澳大利亚自然环境的重要组成部分[1]。澳大利亚政府为了更好地保护和开发湿地水环境, 极力实行相关法律法规和管理办法, 推广湿地水环境保护技术。近年来, 澳大利亚在湿地水环境保护技术开发以及湿地水环境保护实践方面取得了明显成效。湿地水环境保护技术得以顺利实施, 离不开科学的制度和管理办法。

有不少文章对澳大利亚的湿地水环境管理或者澳大利亚先进的湿地管理技术进行了分析。例如, 张振武等[2], 胡静等 [3]和 Head[4]对澳大利亚湿地保护政策、相关法律和政府管理行为进行了研究。另外还有一些研究者[5~7]介绍了澳大利亚有关湿地保护方面的先进技术, 并总结出澳大利亚湿地水环境保护技术的成功经验是重视长期系统监测, 科学指导实践, 综合保护技术并用以及各级政府协调合作、各司其职。毫无疑问, 技术的实施离不开各级政府的科学管理, 技术需要与管理有机结合才能促进湿地水环境的可持续发展。本文就澳大利亚湿地水环境保护技术与政府管理之间的有机结合进行探讨, 介绍了澳大利亚湿地水环境管理的政府部门的职能和各相关部门之间的联系, 列举了澳大利亚湿地水环境管理的2个流域的例子, 总结出其管理和技术结合的关键因素, 为我国政府管理湿地水环境开拓新的视野。

2 澳大利亚湿地水环境管理的政府部门

对于湿地水环境的管理, 澳大利亚联邦政府将其分为3级:国家政府, 6个州和2个领地政府, 以及地方政府。这3级政府紧密合作, 共同实现对澳大利亚湿地水环境的保护和对湿地自然资源的合理利用。澳大利亚国家政府是拉姆萨尔公约规定的澳大利亚境内国际重要湿地的行政管理机关, 是国家级的湿地水环境保护项目发展的核心。其职责是贯彻落实代表澳大利亚联邦政府理事会的国家湿地水环境保护计划, 监控所有司法管辖区的进展, 为湿地管理提供必要的领导和指导。每个州和领地负责各自州或者领地内的湿地水环境保护工作, 对湿地水环境有保护、管理和监测的职能, 并且针对各州湿地特点部署湿地水环境管理的战略和目标。国家政府和州政府都有立法权, 州政府的法律需要符合国家政府制定的法律的方向和范围。地方政府配合上级政府湿地水环境保护的战略方针, 执行自身对湿地管理的职责, 在湿地水环境管理中发挥着重要作用[4]

在国家政府中(图1), 涉及到湿地水环境管理方面的有4个职能部门:环境部[8]、农业与水资源部[9]、工业科学部[10]以及气象局[11]。每个部门都有其常规处理的事物和管理的法律法规以实现他们的工作目标。图1中, 4个部门之间的指示箭头表明了在湿地水环境管理事务上, 每个部门都需要其他部门的信息服务并且本身也为其他部门的工作提供支持和帮助。他们之间的工作内容是相互连贯、互为依托的。

图1 澳大利亚国家政府湿地水环境管理部门Fig.1 Australian government departments for wetland water environment management

3 两个实例

图2所示, 澳大利亚的流域通常跨越了多个州或者领地。如何可持续地利用和保护流域内湿地水环境及其相关自然资源, 解决各利益相关者对自然资源开发的冲突是每个流域管理部门需要考虑的问题。Murray-Darling流域(Murray-Darling Basin, MDB)和Eyre湖流域(Lake Eyre Basin, LEB)在澳大利亚生态环境和社会可持续发展中占有十分重要的位置。无论是MDB还是LEB, 其自然资产丰富, 为多个动植物物种提供了良好的生态栖息环境; 同时他们都跨越了多个州或者领地, 在管理上十分复杂; 管理部门在这2个流域中实施了多个湿地水环境保护项目, 项目涉及到的技术获得了明显成果。本节分别分析了MDB和LEB的生态背景、管理机构组成以及湿地水环境保护技术的实施, 以MDB和LEB为例讲述了澳大利亚湿地水环境管理如何与技术有机结合。

图2 澳大利亚流域分布图[12]Fig.2 Basin map in Australia[12]

3.1 MDB 和LEB发展背景

3.1.1 MDB发展背景

MDB 是澳大利亚最具标志性的, 也是最大的流域, 覆盖了超过100 万km2的土地面积, 约占澳大利亚国土面积的14%。它分为北部盆底(Darling 系统)以及南部系统(Murray 系统)。该流域湿地分布广泛, 湿地内的生态多样性提供了多种澳大利亚国内和国际重点植物和动物的栖息环境。图3中的Murray河是该流域中最大的河系。

早期欧洲的移民对于该流域水资源的使用都以日常生活和农业需求为前提, 忽视了自然环境对水资源的需求量, 许多河流被改造成高度管理的系统以供城镇饮用水所需。随着时间的流逝, 水资源超额被人类使用和开采, 没有足够的水留给自然环境。再加上干旱, 河流流量减少以及盐度增加等问题, 过度开采水资源对环境的破坏变得日益严重。在20世纪80年代, 超过一半的原生植被消失; 大概80%的土地处于干旱半干旱地区, 大部分已经退化; 普遍水土流失、河道淤积、旱地盐碱化、动植物栖息地消失、病虫害侵袭。近年来在该流域又增加了对水资源使用权的竞争以及谁该为退化的公共资源整治买单的冲突。

图3 Murray河[13]Fig.3 River Murray[13]

这些问题的出现预示着在各州管理土地和水资源、没有一个跨州界的法律和政策协调的历史背景下, 复杂的制度环境需要一个全流域范围的政策和项目方案解决问题, 需要在各州之间建立一个对大家都有益的合作性的安排来管理 MDB。所以, 需要各州政府、流域涉及到的城镇和偏远地区的社区联手进行行动[14]

3.1.2 LEB发展背景

LEB面积达117万 km2, 覆盖了澳大利亚近1/6的面积, 是世界上最大的内陆河系之一。Eyre 湖的集水区全部在澳大利亚中部的干旱或半干旱沙漠之中, 因此湖内常年无水。该流域内所有的河湾、溪流的流水时间也很短暂, 降雨过后只会流水一小段时间。有水流的时候, 成群结队的水禽聚集在河流附近进行繁殖(图4)。干燥的气候、短暂存在的湿地以及很多大型永久性水潭的结合使得这片流域是世界上绝无仅有的。该流域土地利用的内容包括放牧、开矿、油气开采和生产、旅游、地区保护以及原住民活动。这里的几个区域还长有一些珍稀植物, 甚至有濒临灭绝的小型哺乳动物。因此, 该流域具有重要的自然、社会、文化和经济价值[16]

相对于澳大利亚海岸或世界上其他干旱地区的河流而言, LEB的河流保护得还比较完好, 未遭遇重创。除了农场和城镇的几条较小的地方支流外, 在蓄水设施的环境下, 其他的河流都能自由流淌。 湿地上很少有人工排水系统或人工补水系统。但是, 近期昆士兰西部地区流域的红螯螯虾和鳕鱼泛滥, 岗泉食蚊鱼类的大量繁殖也造成了一定的困扰。这种干扰在不断增加, 也有不断渗入的发展趋势。如果不能进行有效的管理, 日积月累, 这些环境因素的改变就会导致 LEB也发生类似 MDB产生的问题, 如水流改道、开荒以及主要河道用水过度等[16]

图4 LEB中Mulligan河上的水鸟[15]Fig.4 Waterbirds in Mulligan of LEB[15]

3.2 MDB和LEB管理机构

3.2.1 MDB管理机构

图5所示, MDB的管理主要由联邦部长、MDB管理机构(MDBA)、MDB内阁理事会、流域官方委员会和流域社区委员会组成。

MDBA由《水资源法案2007》建立, 是一个以专门知识为基础的独立的政府实体代理机构, 是唯一管理MDB的职能机构, 其职责是计划和管理MDB内地表和地下水资源。MDBA需要向联邦部长汇报关于湿地水环境管理的相关事宜。

MDB内阁理事会由流域内各州和领地的部长组成。联邦部长担任MDB内阁理事会的主席。同时, 在MDBA准备该流域内湿地水环境保护计划方案时, 内阁理事会有向MDBA提出建议的权力。

流域官方委员会由流域政府官员组成, 负责向内阁理事会汇报并向MDBA提出建议。流域社区委员会则包含了整个流域内水资源用户, 本土、农场和环境水资源管理部门的社区成员, 并且承担着向MDBA和内阁理事会提出建议的责任。另外, MDBA需要组织会议与委员会成员和土地所有人会谈, 其目的是达成对流域计划和增加流域内社会和经济价值理解的一致意见。

除了上述管理部门之外, 流域计划(Basin Plan)根据《水资源法案2007》于2012年11月22日建立, 在环境的可持续发展方面对水资源的利用加以限制, 为地表水和地下水资源确定了长期的、平均的以及可持续性的调用限制, 为MDB范围内的4个州和首都领地提供了水资源协调利用的可行方案。同时, 流域计划也说明了水交易市场的交易规则。水交易市场是许多独立的由水系和行政区域划分成的水市场的集合, 每个市场的形式大小均不同。澳大利亚政府建立了国家性质的水交易市场, 打破了州之间市场的界限, 使得市场信息、水资源登记、水资源输送等水交易市场管理运行更高效。澳大利亚州际间的水交易活动主要集中在MDB南部[17]

图5 MDB管理机构[17]Fig.5 Orgainsation of MDB[17]

3.2.2 LEB管理机构

图6可以看出, LEB管理机构组成成分为联邦部长、Eyre湖流域跨政府协议(LEB协议)、LEB内阁理事会、湿地秘书处、湿地服务商、社区咨询委员会、科学咨询协会以及高级顾问。

澳大利亚政府、昆士兰州和南澳洲政府于2000年签署了LEB协议, 北领地于2004年也加入该协议。LEB协议提供了在LEB协议范围内水资源和相关自然资源管理的依据, 是管理LEB的虚拟组织机构, 避免或者消除了跨区域管理的矛盾。另外, 该协议还重视使用社区知识和经验来促进生态的可持续发展。

LEB内阁理事会是在LEB协议下成立的。与MDB相同, LEB内阁理事会由流域内各州和领地的部长组成。联邦部长担任LEB内阁理事会的主席。内阁理事会负责复审流域内所有河道和积水区域的状况, 并且有责任颁布或者管理LEB相关的法律和政策。

湿地秘书处的职责是为内阁理事会、社区咨询委员会、科学咨询协会和高级顾问提供行政和文案支持。

湿地服务商的职责是为社区咨询委员会和科学资源协会提供技术和设施支持。服务商协助与主要区域的利益相关者发展有效的关系, 以及在合适的时机下与这些机构合作促成流域一体化来跨区域管理自然资源。

图6 LEB管理机构[18]Fig.6 Organisation of LEB[18]

社区咨询委员会的责任是维持与社区和流域内团体组织机构的密切联系, 并且就LEB协议范围内相关自然资源的管理事项向LEB内阁理事会提供建议以及反馈。另外, LEB内阁理事会任命的会员是委员会与流域内居民、社区和工业团体的主要纽带。

科学咨询协会是由LEB内阁理事会任命的。其最主要的任务是坚持LEB协议的精神和目的, 向内阁理事会提供相关、适时和高质量的科学建议以确保跨政府协议顺利实施。科学咨询会特别要提供河流和集水区域条件监测方面的建议。

高级顾问与社区咨询委员会和科学咨询协会一起为LEB协议的实施提供支持[18]

3.3 MDB和LEB实施的技术

在MDB和LEB内, 关于湿地水环境保护的项目形式多种多样, 并且都涉及到了技术的应用。它们实施的项目有的是流域内部开展的项目, 有的是国家开展的项目。

流域自身发展的项目是以本流域的发展为核心, 根据流域内自然资源管理和保护的特点进行的湿地水环境保护技术的推进。MDB湿地分布广泛, 过度开采严重, 自然资源退化明显, 因此对该区域内湿地水环境的修复和保护尤为重要。MDB内的项目是以MADB为首, 以解决跨州流域MDB内自然资源退化的环境问题展开的修复、保护和监测等手段。如表1所示的降低流域盐度的盐度控制计划[19], 改善鱼群数量的鱼道建设项目[20]和鱼群保护战略[21], 保护和滋养流域内河流的生态灌水计划[22], 评估流域内受硫酸盐污染的酸性硫酸盐土壤评估技术[23], 以及收集流域内生态信息的Murray生命之河环境监测项目[24]。LEB河系年度变化巨大, 动植物种类繁多, 自然生态价值丰富, 污染不严重, 所以针对该地区, 监测和有效的环境管理是促进LEB可持续发展的关键。因此在LEB内实施的是以LEB跨政府协议为中心, 以控制LEB内少量污染、维持LEB生态健康水平展开的监测、管理和控制等技术。如表2中提及的保护LEB生态完整性和生态系统自然功能的5年行动计划[25], 和评定LEB内河道和流域状况的LEB河流监测项目[26]

国家的项目以全国为整体, 对整体湿地水环境进行保护, 通常在澳大利亚多个地区进行同样的技术, MDB和LEB仅仅是作为项目分布的地区之一。例如, 表1中的生态水量项目[27]是澳大利亚国家政府任命联邦工业和科学研究组织 (Commonwealth Science and Industrial Research Organisation, CSIRO)对全国大型水资源系统进行的当前和未来水资源可使用量的评估。该项目除在MDB施行之外, 还在澳大利亚北部、西澳的西南部以及塔斯马尼亚州顺利实施。表2中的生物区监测项目[28]则是由澳大利亚环境部联合澳大利亚地球科学协会、气象部以及CSIRO实施, 对LEB等流域的生物区进行生态、水文、地质和水文地质分析, 包括精确的煤层气和煤矿开发对于依赖水资源的风景特征存在的潜在的直接、间接和累积的影响。该项目由煤层缝隙气与大型煤矿发展独立专家科学委员会 (Independent Expert Scientific Committee on Coal Seam Gas and Large Coal Mining Development, IESC)监督。另外, 国家环境科学项目(National Environmental Science Programme, NESP)[29]是一个长期的由联邦每年进行投资的研究项目, 它的范围是传递应用环境科学, 特别是有关生物多样性和气候系统的研究。该项目中, 和LEB相关的研究技术有如下3个:入侵物种控制技术、水鸟检测技术和联合交易模型。

表1 MDB实施的项目和技术 Table 1 The programs and technology in MDB
表2 LEB实施的项目和技术 Table 2 The programs and technology in LEB
4 中澳湿地水环境管理对比与启示

湿地水环境保护技术的实施为澳大利亚湿地水环境的保护提供了强有力的科学保障。这些湿地水环境保护技术得以顺利实施, 离不开澳大利亚先进的政府管理体系。技术和管理的有机结合实现了湿地水环境的可持续发展。我国和澳大利亚在湿地水环境管理上既有相似之处, 又有不同的地方。这些相似与不同是在引进澳大利亚湿地水环境管理方法中应考虑的主要因素。

(1) 自然条件

虽然澳大利亚国土面积为769万km2, 比我国国土面积只少20%, 但是澳大利亚人口和我国人口相差悬殊。2015年澳大利亚拥有人口大约2 400万, 仅相当于同年中国北京市常住人口。

我国的年均降雨量跟澳大利亚的年均降雨量相差不多, 只少12%。但是我国与澳大利亚都存在明显的水资源分布不均的情况。澳大利亚北部地区有丰富的降水资源, 但是该地区的农业发展相对滞后, 只有很少的水资源被用到了农业生产上。澳大利亚东南部的MDB地区是澳洲人口密度相对较大、农业生产活动频繁的区域, 但是该地区的水资源蒸发量甚至超过了年降雨量。在我国, 超过85%的水资源分布在南部地区。尽管我国北部地区拥有全国64%的耕地面积, 但是北部地区只占有全国19%的水资源[30]。澳大利亚降雨量受季节变化的影响很明显, 澳大利亚南部地区的主要降雨集中在冬季, 北部地区的主要降雨集中在夏季。在我国的绝大部分地区, 60%~80%的降雨量集中在夏季[31]

我国和澳大利亚在湿地水环境保护方面的共同问题是过度使用造成的湿地水资源不足。澳大利亚目前有84%的地表水域接近满负荷使用或者被过度使用, 农业生产和工业生产还消耗了30%的地下水。造成的直接后果是大量的湿地消失, 森林退化, 以及动植物在数量上和多样性上的退化, 同时伴随着湿地水体中藻类植物的大量繁殖和盐碱化问题的日益加重[32]。在我国, 对黄河和淮河的利用率已经超过了50%, 对海河的利用率更是达到了90%。在我国北部地区, 地下水位每年平均下降1 m, 有超过19万km2地域的地下水遭到了过度开采, 造成的严重后果是许多河流干涸。与20世纪50年代相比, 我国的湿地水域面积减少了15%[33]

(2) 湿地水资源管理制度

我国与澳大利亚在湿地水资源的管理制度上有非常大的差异。在澳大利亚, 湿地水资源管理涉及到了从国家到州再到当地的各级政府。如本文所述, 6个州和领地政府之间的湿地水环境管理是个需要精心安排和设置的合作过程, 并且尽力实现水资源共享和共同管理。在过去的20年中, MDBA和LEB协议已被证明能够给澳大利亚湿地水环境带来显著的改革。

在我国, 虽然有越来越多的强调综合湿地流域管理的声音出现, 但是目前仍是自上而下的跨部门行政系统主导的湿地水资源管理模式。水利部在国务院领导之下, 是负责在全国范围内对湿地水资源进行保护和管理的行政机构。县级及以上水利行政主管部门负责本辖区内湿地水资源的综合管理和监督。水利部在国务院的领导之下, 分别建立了我国7条主要河流的流域管理机构, 并对这些机构进行管理、监督。此外, 在各级水利部门的同级单位中, 有很多单位的职责涉及到湿地水资源的管理和保护, 这些单位包括发展和改革委员会, 环境保护部门, 林业部们、建设部门、国土资源部门和通讯部门。垂直管理的结构过长, 一定程度上削弱了政府的监控功能。横向上, 多部门参与其中, 在水资源的管理过程中容易产生冲突。河流水利委员会作为实践各省之间协同管理的“ 联络小组” , 他们没有足够的权力去寻求独立的仲裁和结算[34]

(3) 流域管理

在澳大利亚, 流域管理的发展历程可以分成3个阶段。它们分别是发展阶段(1900— 1980年)、资源管理阶段(1980— 2005年)和风险控制与系统优化组合阶段(2005年至今)。发展阶段的主要工作内容是为了有效控制干旱和洪水而修建大坝; 资源管理阶段的任务是制定水资源分配政策、管理规定和限制条件; 第三阶段通过水资源交易市场、系统的连通性和增加供水源来控制风险。

为了应对湿地水资源短缺的困境和水资源分配的问题, 我国的流域管理政策正在逐步从投资大型蓄水设施、传输设施和水资源保护工程向管理现有水资源及其附属设施方向倾斜。但是, 对水资源基础设施的投资仍是我国水资源政策的核心内容, 这些基础设施包括:农村地区的饮用水供应工程, 农业生产的节水工程, 调水工程, 水资源污染的预防和治理, 以及河流生态系统的修复问题[35]

经过比较可以发现, 中澳两国的湿地水资源状况基本类似, 年降雨量比较接近, 流域内降雨和径流都具较高的时空变异性。但在湿地水环境和流域的管理制度上却存在很大差别。澳大利亚湿地水环境管理体制简单可行, 其通过伙伴关系建立的湿地流域管理局在湿地水环境综合管理中发挥了非常重要的作用。与此相反, 中国有一个复杂的湿地水环境管理系统, 以自上而下的体系设置和跨部门协调为主。澳大利亚湿地水环境管理和技术有机结合的经验可以为我国湿地水环境管理工作开拓新的视野和思路, 提供宝贵经验和科学依据。我国湿地保护发展方向可以参考以下3种澳大利亚管理方式。

(1) 政府部门设置与技术的有机结合, 使得需要多学科的综合技术可以在大范围的跨流域、跨部门的区域实施。针对澳大利亚境内大型流域, 例如本文提到的MDB和LEB, 其流域管理机构或者是跨政府协议的设置消除了各州之间、各利益相关阶层之间对湿地管理和利用的冲突, 化解了政府部门由上到下管理的冗杂程序, 实现了从联邦到当地政府与湿地水环境技术的有机结合。在这样的部门设置与技术有机结合的模式下, 充分发动了利益相关方参与湿地政策决策过程, 在各方的利益和诉求直接进行平衡决策。既维护了湿地水环境价值和功能, 又利用湿地的资源为当代人和后代人福利服务, 维持湿地水环境的可持续发展。在MDB, 流域计划的制定为其范围内的5个州和领地的水资源确立了长期以及可持续的使用限制, 在环境可持续发展的角度为MDB内的水资源制定了科学开发利用的方案。流域计划的顺利实施正是以MDB机构合理的设立与技术结合为基础。另外, 澳大利亚联邦政府委任的研究组织, CSIRO在全国范围内进行了多项湿地水环境治理技术。该技术为将来水资源政策决议以及政府投资方向的确立提供了澳大利亚主要流域的当前和将来水资源可使用量的评估。此外, CSRIO参与的生物区监测技术和入侵物种控制技术也在澳大利亚包括LEB在内的多个流域实施。

(2) 公众参与与大范围监测实施技术相结合, 实现了检测等技术科学、合理有效的实施。无论是MDB还是LEB, 它们的管理机构中都设有社区委员会。社区委员会包含了流域内工业团体、居民与水资源用户等管理部门的人员。社区委员会的设置强调了公众参与的重要性, 因为公众人员与流域环境资源有着直接联系, 和湿地水环境的发展互相影响、关系密切。流域管理方案的制定需要获得公众的理解, 吸收公众掌握的当地知识, 监测等技术方案的实施更是需要公众的采纳和参与, 实现流域管理的目标离不开公众的配合和建议。MDB内实施的Murray生命之河环境监测项目以及LEB内实施的河流监测项目、生物区监测项目等都是基于公众的参与、支持和理解顺利进行。

(3) 创新的政策手段与先进技术的有机结合, 提高了水资源的使用效率, 实现了最佳的生态价值。水交易市场在竞争激烈的用户间分配水资源占有重要位置, 市场化的规则把水资源输送到其价值最高的地方使用, 实现了水资源使用的高效率。水交易市场在一定程度上把水资源还给了生态, 确保了生态环境最基本的水资源拥有量。虽然可以返还更多的水资源给湿地水环境, 但是水交易市场以及其他的改革本身不足够保证其能实现最好的生态价值, 而MDB的生态灌水计划则控制了河流的规模、时间安排以及流态, 使虽然有限但是日益增加的可使用的水资源实现最优的生态环境价值。

5 一个有待研究的问题

MDB和LEB的管理结构是不同的, 前者是以MDBA为首的实体管理机构, 后者是以LEB协议为主的虚拟管理结构。MDBA是建立于联邦部长之下的具有对MDB区域内生态资源综合管理任务的实体政府职能机构。这样的实体管理机构不拘泥于单一的任务, 可以根据实际政策变化以及管理区域发展调整适应的管理结构框架, 使得这样的政府机构更持久。LEB协议是基于管理LEB流域内相关自然资产这个具体任务而建的虚拟政府管理模式。可以根据不同管理需求下放权力, 对于不同的湿地背景采取不同的方式。跨行政区域决策时建立临时组织进行协调合作, 具有更高的灵活性和多样性。不存在实际工作人员, 政府管理成本更低[36]

从本文中的实际技术实施情况可以看出, MDBA和LEB协议都是为了实现流域内水资源和其他相关资源可持续发展, 为各自流域制定了水资源和环境管理保护的计划。两者的内阁理事会起到执行计划、确保计划顺利实施的作用。各个委员会从不同的角度对管理部门提出科学建议以及针对流域内实施的项目提出反馈意见。这2种政府管理形式各有其优势, 并且在相应的流域都起到了很好的湿地水环境管理效果。

除了本文中提到的这2种管理形式之外, 澳大利亚还有一些其他形式的流域管理模式。例如澳大利亚政府和昆士兰州政府开启的昆士兰湿地计划是以州政府为主导的针对州内湿地进行的管理和保护项目; 墨尔本皇家植物园湿地保护工作是以人工湿地技术为基础的在植物园内开展的研究、管理和保护行动[1]。丰富多样的湿地水环境管理体系体现了澳大利亚政府因地制宜、灵活多样的管理手段, 契合了不同湿地水环境发展的需求。

如果在我国流域建立相关湿地水环境管理机构, 需要因地制宜, 根据我国的管理体系和湿地管理对象部署, 还要满足不同流域内湿地水环境可持续发展的生态和社会需求。因此, 具体到某一湿地水环境管理, 是实体管理结构好还是虚拟管理结构更合适有待于进一步讨论。

致 谢:成文之初, 承蒙水利部水利风景区评审委员会办公室提供宝贵意见, 谨表谢意!

The authors have declared that no competing interests exist.

参考文献
[1] Australian Government Department of the Environment. Managing Wetland s. Who Manages Australia’s Wetland s?[EB/OL]. 2015[2015-11-10]. http://www.environment.gov.au/water/wetlands/managing. [本文引用:2]
[2] Zhang Zhenwu, Wang Hong. Comparison the moorland protection between Australian and China[J]. Jilin Water Resources, 2004, (6): 62-64.
[张振武, 王宏. 由澳大利亚的生态环境看中国湿地保护[J]. 吉林水利, 2004, (6): 62-64. ] [本文引用:1]
[3] Hu Jing, Liu Enci. Environmental legislation implementation in Australia[J]. Environmental Economy, 2012, (Suppl. 1): 83-85.
[胡静, 刘恩赐. 澳大利亚环境法的实施手段[J]. 环境经济, 2012, (增刊1): 83-85. ] [本文引用:1]
[4] Head B W. Water policy—Evidence, learning and the governance of uncertainty[J]. Policy and Society, 2010, 29(2): 171-180. [本文引用:2]
[5] Greenway M. The role of constructed wetland s in secondary effluent treatment and water reuse in subtropical and arid Australia[J]. Ecological Engineering, 2005, 25(5): 501-509. [本文引用:1]
[6] Mangangka I R, Liu A, Egodawatta P, et al. Sectional analysis of stormwater treatment performance of a constructed wetland [J]. Ecological Engineering, 2015, 77: 172-179. [本文引用:1]
[7] Miloshis M, Fairfield C A. Coastal wetland management: A rating system for potential engineering interventions[J]. Ecological Engineering, 2015, 75: 195-198, doi: DOI:10.1016/j.ecoleng.2014.12.002. [本文引用:1]
[8] Australian Government Department of the Environment. About us[EB/OL]. 2015[2015-10-01]. http://www.environment.gov.au/about-us. [本文引用:1]
[9] Australian Government Department of Agriculture and Water Resources. About us[EB/OL]. 2015[2015-10-11]. http://www.agriculture.gov.au/about [本文引用:1]
[10] Australian Government Department of Industry, Innovation and Science. About us[EB/OL]. 2015[2015-10-15]. http://www.industry.gov.au/AboutUs/Pages/default.aspx. [本文引用:1]
[11] Australian Government Bureau of Meteorology. About Us[EB/OL]. 2015[2015-10-15]. http://www.bom.gov.au/inside/index.shtml. [本文引用:1]
[12] ProProfs Quize Maker. Geography Quiz Assignment 3[EB/OL]. 2015[2015-09-17]. http://www.proprofs.com/quiz-school/story.php?title=_113253. [本文引用:1]
[13] Australian Government Murray-Darling Basin Authority. Rivers/Murray River[EB/OL]. 2015[2015-10-10]. http://images.mdba.gov.au/displayimage.php?album=128&pos=365. [本文引用:1]
[14] Australian Government Department of the Environment. Integrated Water Resource Management in Australia: Case Studies-Murray-Darling Basin Initiative[EB/OL]. 2015[2015-10-10]. http://www.environment.gov.au/node/24407. [本文引用:1]
[15] Lake Eyre Basin. Lake Eyre Basin/Home Page[EB/OL]. 2015[2015-10-12]. http://www.lakeeyrebasin.gov.au. [本文引用:1]
[16] Australian Government Department of the Environment. Integrated Water Resource Management in Australia: Case Studies-Lake Eyre Basin Agreement[EB/OL]. 2015[2015-10-16]. http://www.environment.gov.au/node/24405. [本文引用:2]
[17] Australian Government Murray Darling Basin Authority. About MDBA[EB/OL]. 2015[2015-10-19]. http://www.mdba.gov.au/about-mdba. [本文引用:1]
[18] Lake Eyre Basin. Collaborative Management[EB/OL]. 2015[2015-10-20]. http://www.lakeeyrebasin.gov.au/collaborative-management. [本文引用:1]
[19] Australian Government Murray Darling Basin Authority. Salinity. Australian Government Murray Darling Basin Authority[EB/OL]. 2015[2015-10-22]. http://www.mdba.gov.au/river-data/water-quality/salinity. [本文引用:1]
[20] Finterest Bringing Back Native Fish. Sea to Hume Fishways-monitoring Outcomes[EB/OL]. 2013[2015-10-22]. http://www.finterest.com.au/fish-movement-and-migration/sea-to-hume-fishways-monitoring-outcomes/. [本文引用:1]
[21] Australian Government Murray Darling Basin Authority. Native Fish Strategy Achievements[EB/OL]. 2015[2015-10-22]. http://www.mdba.gov.au/what-we-do/mon-eval-reporting/native-fish/native-fish-strategy-achievements. [本文引用:1]
[22] Australian Government Murray Darling Basin Authority. Roles and Responsibilities for Environmental Watering[EB/OL]. 2015[2015-11-01]. http://www.mdba.gov.au/media-pubs/publications/environmental-watering-plan/ewp/ewp_ch4. [本文引用:1]
[23] Australian Government Murray Darling Basin Authority. Acid sulfate soils in the Murray-Darling Basin. Canberra, ACT, Australia[EB/OL]. 2011[2015-11-01]. http://www.mdba.gov.au/media-pubs/publications/acid-sulfate-soils-murray-darling-basin. [本文引用:1]
[24] Australian Government Murray Darling Basin Authority. The Living Murray Environmental Monitoring[EB/OL]. 2015[2015-11-01]. http://www.mdba.gov.au/what-we-do/mon-eval-reporting/TLM-environmental-monitoring. [本文引用:1]
[25] Lake Eyre Basin. Five Year Action Plan. Retrieved2015, from Lake Eyre Basin[EB/OL]. 2015[2015-11-01]. http://www.lakeeyrebasin.gov.au/programs/five-year-action-plan. [本文引用:1]
[26] Sternberg D, Cockayne B, Schmarr D. Lake Eyre Basin Rivers Assessment (LEBRA)[R]∥A Report to the Department of the Environment. Canberra: LEBRA Coordinator, 2014. [本文引用:1]
[27] Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation. Overview: A Basin-Scale Investigation into Water Availability in the Murray-Darling Basin and the Impacts of Development, Water Extraction and Climate[EB/OL]. 2015[2015-11-22]. http://www.csiro.au/en/Research/LWF/Areas/Water-resources/Assessing-water-resources/Sustainable-yields/MurrayDarlingBasin/Overview. [本文引用:1]
[28] Lake Eyre Basin. Related Projects. Lake Eyre Basin[EB/OL]. 2015[2015-11-22]. http://www.lakeeyrebasin.gov.au/programs/other-related-projects. [本文引用:1]
[29] Australian Government Department of the Environment. About the National Environmental Science Programme[EB/OL]. 2015[2015-11-22]. http://www.environment.gov.au/science/nesp/about. [本文引用:1]
[30] Zhang Hailun. Strategic Study for Water Management in China[M]. Nanjing: Southeast University Press, 2005.
[张海伦. 中国水管理战略研究[M]. 南京: 东南大学出版社, 2005. ] [本文引用:1]
[31] Craik W. The Murray-Darling Basin[C]∥Water for Irrigated Agriculture and the Environment: Finding A Flow for All. Canberra: The ATSE Crawford Fund, 2007. [本文引用:1]
[32] Schofield N, Burt A, Connell D. Environmental Water Allocation: Principles, Policies and Practices[M]. Australia, Canberra: Land and Water, 2003. [本文引用:1]
[33] Hou Yaqin, Yao Huajun, Wang Ying. An analysis on water crisis and potentality of saving on water in China[J]. Resources & Industries, 2003, 5(1): 10-14.
[霍雅勤, 姚华军, 王瑛. 中国水资源危机与节水潜力分析[J]. 资源与产业, 2003, 5(1): 10-14. ] [本文引用:1]
[34] Wei Y P, Langford J, Xia J, et al. Comparative research on water resource management between Australia and China[J]. Resources Science, 2009, 31(9): 1 461-1 469. [本文引用:1]
[35] Wang Shucheng. Safety irrigation in our country facing four challenges[J]. Chinese Journal of Population Resources and Environment, 2005, 3: 128.
[汪恕诚. 我国粮食安全用水面临四大挑战[J]. 中国人口·资源与环境, 2005, 3: 128. ] [本文引用:1]
[36] Liesbet H, Gary M. Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance[J]. The American Political Science Review, 2003, 97(2): 233-243. [本文引用:1]