中国特别重大自然灾害损失统计的最新进展——《特别重大自然灾害损失统计制度》解析*
周洪建, 王丹丹, 袁艺, 郝明月
民政部国家减灾中心,北京 100124

作者简介:周洪建(1980-),男,山东新泰人,副研究员,主要从事灾害风险管理研究. E-mail: zhouhj_bnu@hotmail.com

摘要

以《特别重大自然灾害损失统计制度》(简称《统计制度》)主要执笔人的视角,详细阐述了制度的主要内容、蕴含的科学问题和未来研究方向。《统计制度》报表和指标设计在与现有国家标准保持一致、历经汶川地震等多次重特大灾害实践检验完善、充分吸收相关行业部门意见和建议、适用于多灾种与灾害链损失统计、实用于灾后恢复重建规划编制等方面均体现出其权威性与最新性,《统计制度》具备科学性、综合性、实用性和动态性等特征。《统计制度》在推进特别重大自然灾害损失综合评估、启发涉灾行业部门开展专项深入研究、引领地方建立相关制度等方面具有极大潜力。

关键词: 特别重大自然灾害; 损失统计; 指标体系; 科学性; 实用性
中图分类号:P954 文献标志码:A 文章编号:1001-8166(2015)05-0530-09
New Advances in Statistics of Large-scale Natural Disasters Damage and Loss: Explanation of “Statistical System of Large-scale Natural Disasters”
Zhou Hongjian, Wang Dandan, Yuan Yi, Hao Mingyue
(National Disaster Reduction Center of China, Ministry of Civil Affairs, Beijing 100124, China)
Abstract

From the perspective of leading authors of “Statistical system of largescale natural disasters damage and loss” (SS-LNDD&L), this article elaborated on the main contents, scientific issues and research fields in the future of the SS-LNDD&L. SS-LNDD&L defined the starting conditions, forms of organization, the statistical scope, main contents and time limit, which had the scientific, comprehensive, practical and dynamic features. There were five new advances in statistics of large-scale natural disaster damage and loss based on the SS-LNDD&L. ①SS-LNDD&L had the coordination with relevant national standards of “Classification and code for natural disaster bearing bodies”, and “Classification and code for national industry” and so on. ②SS-LNDD&L was improved by the several large-scale disasters, such as the Wenchuan Earthquake, Yushu Earthquake, Zhouqu flash flood and landslide, Lushan Earthquake and some tables and indices were added, deleted or revised based on the local households’experiences. ③SS-LNDD&L was established based on many advices and suggestion from more than 30 agencies of National Disaster Reduction Committee and some tables and indices were recommended by the agencies. ④SS-LNDD&L could be applied to many sudden disasters, such as the flood, typhoon, earthquake, landslide, snow, tsunami and so on. Especially, multi-hazards and disaster chain’s damage and loss also could be covered by this statistics system. ⑤SS-LNDD&L was an important and practical support material for post disaster restoration and reconstruction planning; for example, the tables and indices from the SS-LNDD&L were used in the “The State Overall Planning for Post-Wenchuan Earthquake Restoration and Reconstruction” and “Overall Planning for Post-Lushan Earthquake Restoration and Reconstructio”.Otherwise, SS-LNDD&L provided legal basis for carrying out comprehensive assessment of large-scale natural disaster loss and will have great potential to carry out the special in-depth studies of disaster related industry sectors and lead the local relevant departments to establish the correlative statistical systems.

Keyword: Large-scale natural disaster; Loss statistics; Indicator system; Scientificity; Practicality.
1 引言

1978年以来, 中国重特大灾害发生频繁, 灾害损失巨大, 严重影响了经济发展和民生改善; 据不完全统计, 30多年来发生在中国的重特大灾害足有40次以上, 平均每年1~2次甚至更多[1]。为有效应对自然灾害, 自2006年《国家突发公共事件总体应急预案》颁布实施以来, 《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家森林火灾应急预案》等5部涉灾应急预案相继颁布实施, 并分别从不同角度明确了“ 特别重大自然灾害” 的提法及其量化标准。显然, 特别重大自然灾害与常规自然灾害不同[2], 具有超强致灾因子、低发生概率、特别严重的人员伤亡和财产损失、灾害影响范围大、灾害影响时间长、出现多灾种群发或(和)群聚现象、出现灾害链现象[3]等特征, 其可能造成损失的领域与行业也更为广泛。

国际社会十分重视灾害损失的统计工作, 尤其是部分发达国家和国际组织建立了较为完善的灾害损失评估系统(表1), 可以看出, 尽管不同系统对灾害损失内容与指标均给出了各自不同的分类体系, 但所涉及的内容仍存在诸多一致性, 例如, 各系统都包括灾害对建筑物、基础设施破坏的统计与评估, 这就为中国开展特别重大自然灾害损失统计与评估工作提供了重要的借鉴。

实际上, 为掌握各类自然灾害的损失情况, 中国各涉灾管理部门制定了具体的灾情统计办法和规范, 例如, 《水旱灾害统计报表制度》、《地震现场工作国家标准》、《地质灾害防治制度》、《海洋灾害报表》、《森林火灾统计月报表》、《农情调度月历》, 这些在很大程度上促进了灾情统计工作的标准化和规范化。但是, 鉴于不同部门对灾害关注点的差异, 各部门间灾害种类划分不统一、灾情统计内容不一致和标准化程度不同等问题十分突出, 很大程度上影响了灾情统计数据的准确性[14]。同时, 目前各项统计办法和规范的统计内容局限性较大, 一般主要涉及到人口受灾情况、农作物受灾情况和直接经济损失情况等内容, 统计内容尚不能满足对特别重大灾害综合评估的要求[15]

表1 国外知名的灾害损失评估内容体系 Table 1 Comprehensive assessment of disaster damage and loss

本文基于气候变化与人类可持续发展[16]的大背景, 立足重、特大自然灾害日趋频繁的实际情况和灾害风险科学发展的大趋势[17], 以《特别重大自然灾害损失统计制度》[18](以下简称《统计制度》)主要执笔人的视角, 重点对2014年民政部、国家统计局最新发布实施的《统计制度》的主要内容、《统计制度》中蕴含的科学问题及对未来研究方向等进行了论述, 旨在为学术界、涉灾行业(部门)业务人员开展特别重大自然灾害损失评估, 推动重点行业出台配套的灾害损失统计制度提供依据。

2 《统计制度》的主要内容

为建立并规范特别重大自然灾害损失统计内容与指标, 全面、及时掌握特别重大自然灾害损失, 为国家和地方编制灾区恢复重建规划提供决策依据, 经国家统计局批准, 2014年6月, 民政部、国家减灾委员会办公室发布《特别重大自然灾害损失统计制度》, 成为中国特别重大自然灾害损失统计工作的首部规章制度, 标志着特别重大自然灾害损失统计正式迈入制度化阶段。

2.1 基本情况

《统计制度》共分为4个部分, 即:总说明、报表目录、调查表式和附录。其中, 总说明部分明确了特别重大自然灾害损失统计的启动条件、组织形式、统计范围、报表和指标体系、报送时限要求等内容; 报表目录部分给出了11大类27张报表[19]的名称、报送期别、填报范围、填报单位等内容(表2); 调查表式部分给出了各报表的指标名称、计量单位、填报说明、主要指标说明和表中的逻辑校验公式; 附录部分列出了灾害种类术语解释和三次产业的范围和对应表。

表2 《特别重大自然灾害损失统计制度》报表体系 Table 2 "Statistical system of large-scale natural disaster losses" report system
2.2 特殊说明

(1)关于统计原则。特别重大自然灾害损失, 包括中央(省、市)直属农场、林场、工业、服务业等损失, 均按照“ 在地统计” 按的原则填报, 不同于常规理解的“ 属地统计” ; 其中, 在地统计是指被调查单位坐落的行政区域范围进行统计, 即在该行政区域范围内的各类企事业单位、党政机关、社会团体, 不论其行政隶属关系、所有制性质、经营方式如何, 均由所在地的政府统计部门依法实施统计管理和开展统计调查; 而属地统计按被调查单位的隶属关系进行统计, 即由被调查单位所隶属的上级机构所在地的政府统计部门或业务部门进行归口统计。

(2)关于重置价格。《统计制度》中经济损失均为直接经济损失, 且均按照统计对象的重置价格核算; 其中, 重置价格为采用与受损统计对象相同的材料、建筑或制造标准、设计、规格及技术等, 以现时价格水平重新购建与受损统计对象相同的全新实物所需花费的材料和人工等成本价格, 不考虑地价因素; 有别于“ 恢复重建价格” 。

3 《统计制度》中的几个问题
3.1 《统计制度》的科学性

科学性是任何制度或规范必须具备的首要特征。《统计制度》的科学性主要体现在与相关国家标准保持一致、历经多次实践检验、充分征求相关行业部门意见和建议等3个方面。

(1)与相关国家标准保持一致。《统计制度》中损失报表设计充分考虑现有国家标准《自然灾害承灾体分类与代码》* 、《国民经济行业分类》(GB/T 4754— 2011)的相关内容, 在保障不缺项漏项的基础上, 做到与现有灾害承灾体分类体系相一致(表3); 其中, 《统计制度》以国民经济行业分类标准为依据, 将各行业损失分别归入了相应的损失统计表。《统计制度》在突出灾害核心损失、便于行业主管部门填报等原则的基础上, 重新将国民经济行业分类按照灾害损失特征进行了分层分类, 使其更加适应特别重大自然灾害的损失填报工作, 这有别于现有涉灾的相关统计制度, 是体现特别重大自然灾害损失统计“ 最新进展” 的第一个层面。

表3 《特别重大自然灾害损失统计制度》与相关国家标准的对比 Table 3 Comparison between "Statistical system" and related and national standard

(2)历经多次实践检验。2008年汶川地震发生后, 为开展损失综合评估, 史培军教授首次设计了一套特别重大灾害损失统计报表[20], 之后在青海玉树地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害、四川芦山地震灾害评估中不断对报表改进完善(图1), 具体表现为:①报表设计总体体系未发生变化, 部分报表归属进行调整, 其中, 人员受灾、房屋、居民家庭财产、三次产业等报表结构几乎没有变化; 基础设施、公共服务两大类报表有增删, 少数报表的归属发生变化; 简化资源与环境损失报表; 增加了1张基础指标统计报表。②指标设计进一步细化, 毁损实物量和经济损失指标的成套设计明显增加; 突出重点承灾体的指标设计, 简化部分报表指标; 完善主要指标说明, 增加逻辑校验公式。可以看出, 《统计制度》历经多次实践检验, 报表与指标体系不断完善, 这是体现特别重大自然灾害损失统计“ 最新进展” 的第二个层面。

图1 《统计制度》与汶川地震等4次重特大灾害损失报表对比毁损实物量指标:指各类特指实物(机构)毁损数量指标, 包括毁损实物量的合计指标(个别出现); 直接经济损失指标:指各类特指实物(机构)的经济损失指标; 成套指标数量:为毁损实物量和直接经济损失统计指标对应成组出现的指标套数Fig.1 Comparison between “ statistical system” and four typical disasters since Wenchuan Earthquake in 2008Physical damage index: Physical damage quantity of all kinds of disaster-affected bodies (institutions), including the total amount of physical damage index; Direct economic loss index: Economic loss due to the physical damage of all kinds of disaster-affected bodies (institutions); Packaged index: Index number with physical damage index and direct economic loss index together

(3)充分吸收相关行业部门意见和建议。2012年3~9月, 先后3次听取科学技术部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、(原)铁道部、农业部、商务部、文化部、(原)卫生部、国资委、(原)广电总局、统计局、旅游局、能源局等16个部委(局)和中国电信、中国电联、北京市政工程院等单位业务部门或推荐专家的意见和建议。2013年3月, 书面征求32个国家减灾委成员单位的意见和建议。2013年11月, 组织黑龙江、浙江、江西、湖北、湖南、广东、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等12个省份典型重特大自然灾害损失统计开展应用示范与意见和建议征求活动。《统计制度》通过准实时地吸收行业部门与地方的意见和建议来完善报表与指标体系, 这是体现特别重大自然灾害损失统计“ 最新进展” 的第三个层面。

3.2 《统计制度》的综合性

综合性是《统计制度》第二个重要特征, 主要体现在灾种的综合性、统计内容的综合性等方面。

(1)灾种的综合性。《统计制度》适用于洪涝灾害、台风灾害、低温冷冻与雪灾、地震灾害、地质灾害、海啸灾害的损失统计; 与《自然灾害分类与代码》(GB/T 28921— 2012)对比发现, 《统计制度》适用的灾种与国家标准中规定的单个灾种的概念有所不同, 更多地强调多灾种、灾害链的概念, 这与特别重大自然灾害的特殊性有密切关系[2], 也是体现特别重大自然灾害损失统计“ 最新进展” 的第四个层面。

(2)统计内容的综合性。《统计制度》明确, 灾区人员受灾、农村与城镇居民住宅用房损失、非住宅用房损失、居民家庭财产损失、农业损失、工业损失、服务业损失、基础设施损失、公共服务系统损失和资源与环境损失皆在统计范围内; 通过前述对比, 《统计制度》覆盖国民经济各行业/领域, 涵盖自然灾害承灾体的各类型, 内容综合全面。

3.3 《统计制度》的实用性

实用性是《统计制度》保持生命力的重要特征, 基于《统计制度》的功能定位, 其实用性主要表现在对灾区灾后恢复重建规划的指导方面。以《汶川地震灾后恢复重建总体规划》[21]为例, 《统计制度》中的报表与指标设计基本做到了与规划类型和项目的对应(表4)。这是体现特别重大自然灾害损失统计“ 最新进展” 的第五个层面。

表4 《特别重大自然灾害损失统计制度》与汶川地震灾后恢复重建规划对比 Table 4 Comparison between "Statistical system" and Planning of Post-Wenchuan Earthquake Restoration and Reconstruction
3.4 《统计制度》的动态性

动态性是《统计制度》科学性、综合性和实用性的保障, 也是按照国家相关的统计规定, 要求每2年对《统计制度》进行一次更新。目前, 《统计制度》的动态性主要表现在以下方面:

(1)灾种丰富, 目前《统计制度》对干旱灾害等尚不适用; 考虑到干旱作为中国主要灾害类型之一及其可能造成的严重损失[2], 结合干旱灾害损失特征, 需进一步调整或补充相关报表或指标, 丰富《统计制度》的内容。

(2)报表与指标优化, 《统计制度》发布实施后, 随着相关行业部门的对制度的进一步细化研究与使用, 部分报表与指标可能需要进一步优化。

(3)实用性增强, 《统计制度》主要服务于灾区灾后恢复重建规划, 对比《汶川地震灾后恢复重建总体规划》[21]和《芦山地震灾后恢复重建总体规划》[22]发现, 后者在继承传统恢复重建内容基础上, 明确提出“ 公共服务能力” 和“ 社会管理能力” 恢复与重建, 而这尚未在《统计制度》中体现, 也是未来努力的方向。

(4)操作性提升, 《统计制度》出台后, 部分省级减灾委、民政部门着手开展相关研究与培训工作, 但由于制度中报表和指标体系数量多、关系较为复杂, 涉及相关行业部门多, 报表填报的工作量大。目前, 与《统计制度》相配套的第一版软件系统基本完成, 可便捷地实现各报表在线或离线的快速填报。

4 对未来研究内容的思考

(1)深化特别重大自然灾害损失综合评估。自然灾害损失综合评估是制定综合防灾减灾对策的基础, 《统计制度》的出台使自然灾害损失综合评估步入了法规体系[23], 突出表现在规范了特别重大自然灾害损失综合评估的内容、指标和相关技术标准。当前, 历经汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、芦山地震、鲁甸地震等5次重、特大自然灾害损失综合评估的实践, 综合评估技术方法与模型体系初步成型, 评估技术标准建设、软件系统开发等成为下一步研究的重点。

(2)启发涉灾行业部门开展专项深入研究。《统计制度》涉及行业部门广, 据初步统计, 当前国家减灾委员会35个成员单位中, 仅国土资源、水利、海洋、地震、农业、林业等不足1/3的行业部门建立了灾害损失统计办法或规范, 一旦特别重大自然灾害发生, 损失的全面、系统、科学统计存在一定困难。《统计制度》的出台将引导相关行业部门研究现有统计办法或规范的适用性、实用性和可操作性, 以《统计制度》中规定的事项为依据, 细化形成本行业统计办法或规范。无疑, 研究过程中如何做好与《统计制度》的衔接将是十分重要的。

(3)引领地方建立相关统计制度。《统计制度》适用于国家层面开展特别重大自然灾害损失统计, 也为地方(尤其是省级)开展类似的损失统计提供借鉴。然而, 中国自然灾害区域差异明显, 不同省份可参照《统计制度》, 结合自身特征建立更为适用的统计制度。据初步统计, 近年来历次重、特大自然灾害损失中房屋、交通、水利、教育、医疗卫生等损失占比超过总损失的80%, 可在考虑此类损失的基础上, 纳入其他必要报表或简化现有指标, 形成地方性的统计制度。

(4)兼顾灾区灾后恢复与重建中的软实力。近年来, 灾后恢复重建总体规划的内容体系出现明显变化, 灾区“ 公共服务能力” 、“ 社会管理能力” 逐步受到重视, 写入恢复重建规划文本, 这种趋势也在国外的恢复重建[24]中有所体现。然而, 在当前的《统计制度》中更多地是对灾区硬件设备设施等的表达, 是否有必要和如何在《统计制度》和损失综合评估中体现灾区软实力值得进一步思考和研究。

The authors have declared that no competing interests exist.

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