如何科学评价社会各个利益相关者在减轻灾害风险中的工作, 定量评估减轻灾害风险的进展不仅具有重要的科学意义, 还有极强的政治影响与经济利益。由国际应用系统分析研究所(International Institute of Applied System Analysis, IIASA)组织的“ 联合国后兵库减轻灾害风险框架中, 如何测度减轻灾害风险进展” 国际研讨会, 就UNISDR(United NationsInternational Strategy for Disaster Reduction)在HFA2框架中提出的测度减轻灾害风险进展的要素体系, 提出了新的改进意见, 即在HFA强调“ 输入” 性指标体系的基础上, 增加在HFA2指标体系中的“ 输出” 性指标; 研讨会特别强调了该测度框架中测度指标的综合性、清晰性、地域性、实时性、数据适应性等要素概念, 以及如何使用损失和损害数据进行测度, 如何平衡测度指标体系的简单性与复杂性, 如何建立与实施可持续发展和适应气候变化的联系等^[3]。

由日本科技促进会等机构于2014年5月21~22日在美国华盛顿特区共同组织的“ 国际灾害医学和公共健康管理学术会议” 指出, 全球面临由自然和人为引发的应急和灾害影响正在加深, 已有的HFA框架对这一领域的重视远远不够, 迫切需要在HFA2中, 加强对灾害医学和公共健康的关注。为此, 要加强灾害医学的研究, 通过对循环式的风险管理的改进, 提升应对灾害健康风险的科技支撑能力; 要加强灾害风险防范的健康教育与培训, 明确健康改进是减轻灾害风险的基本要素, 要制定和提升应对灾害的国际标准; 要大力改进减轻灾害风险中应对灾害健康的实践, 提高透明度、可测度、可视度、专业性和注册即合法性。在社区水平上, 尤其要关注儿童、残疾人的需求, 降低其风险水平, 提高其恢复力。需充分发挥个人、家庭和社区的作用, 加强受众人群的沟通协调与协作。此外, 还要形成全球社区应对灾害、防范灾害风险的公共健康模式^[4]。

国际滑坡咨询组织与中国地质调查局于2015年6月2~6日在中国北京共同组织了“ 第三届世界滑坡论坛” 并指出, 贫困群体易受滑坡的影响, 应加强在滑坡领域科技网络与参与者间的国际合作, 形成一个安全的地球环境, 全面支持国际减轻灾害风险战略的实施。会议认为, 了解滑坡及其脆弱性, 需要从自然、社会、工程科技及地方知识多个方面加强综合和多学科、跨学科的深入研究, 深化对滑坡监测与预警系统的改进, 充分发挥已经建立起来的区域网络和学校网络, 传播滑坡科技知识, 提升社会防范滑坡灾害风险的能力^[5]。

由联合国外空组织等机构于2014年6月5~6日在德国波恩共同组织的“ 联合国/德国基于空间信息减轻洪水和干旱灾害风险专家会议” 指出, 空间技术, 特别是对地观测、全球定位系统, 可以为风险管理提供大量空间数据。与会专家认为, 在HFA2中, 要高度重视在灾害监测与评估中, 使用空间数据并充分发挥空间信息的作用。要大力扶持发展中国家使用空间信息, 以增强其减轻灾害风险的能力。对于洪水和干旱灾害的防范, 可以获得更高精度的监测土壤水分和地下水状况的数据。这些数据都将有利于改进和提高对洪水和干旱灾害的监测与风险评估能力^[6]。

LINREasia(非营利公司)和世界气象组织于2014年6月16~19日在斯里兰卡Negombo和Colombo共同组织了“ 无线传感网通讯通用警报协议研讨会” (IOTX Common Alerting Protocol Workshop)并指出, 目前的关键是无线传感网通讯通用警报协议(Common Alerting Protocol, CAP)的早期预警标准, 其中电码标准至关重要。为此, 迫切需要完善“ 应急数据交换语言标准” , 并加强相关领域的国际合作^[7]。由LINREasia等研究机构于2014年6月20~21日在斯里兰卡Colombo共同主持召开的“ 第二届亚洲危机响应与管理信息系统研讨会” 指出, 要加强ICT(Information Communication Technology)技术在减轻灾害风险领域的应用, 特别是在灾害应急中的应用; 在HFA2中, 需要普及ICT技术, 并与大众无线通讯技术相整合, 其中关键性的问题是如何确认与过滤海量信息, 开发实用技术^[8]。

伊斯坦布尔大学在 2014年6月16~18日在土耳其伊斯坦布尔组织的“ 第23届国际风险分析学会欧洲分年会” 中指出了跨界风险分析及其防范的重要性。会议针对HFA的5个优先领域深入开展了学术交流。会议认为, 系统风险、全球打击、数字技术、极端事件、食物安全、健康风险, 将是未来风险研究的优先领域; 在减轻灾害风险领域中, 风险沟通与可视化在其中将发挥极其重要的支撑作用; 要下大气力改进综合风险防范的各项政策, 从而进一步完善综合减轻灾害风险的体制、机制与法制, 以及各类相关标准和规划等。实现各项相关政策之间的有机协同并发挥其综合作用^[9]。

世界气候变化适应市长协会与德国波恩市于2014年5月29~31日在波恩共同举办了“ 抗灾城市2014年年会— — 第五届城市恢复性与适应性全球论坛” 。会议指出, 地方政府要整合适应气候变化与减轻灾害风险的知识与措施(工具), 通过交流、反馈和经验共享等加强城市之间在应对气候变化与提高城市抗灾能力之间的合作。会议认为, 要高度重视城市间减轻灾害风险进展比较的科学评价所用有效数据和指标体系; 要形成公共、私人与公民共同应对的合力, 特别是地方政府要加强对已有经验的分享, 以及面临挑战的应对, 把提高城市的抗灾能力做到家喻户晓, 形成一个整体的、可推行的、可显示的城市灾害风险防范模式, 使人人参与、家家户户受益^[10]。

由IRDR(Integrated Research on Disaster Risk)计划与中国科学技术协会于2014年6月7~9日在中国北京共同举办的“ 第二届灾害风险综合研究会议” 指出, 加强综合灾害风险科学研究, 将减轻灾害风险综合于减灾政策、实践与可持续发展之中, 为可持续发展的政策制定与综合灾害风险防范措施的完善提供科技支持。会议高度关注开展减轻灾害风险的综合研究, 即自然与社会科学的综合, 科技与政策和实践的结合, 非传统知识和信息与科技、政策和实践的综合。会议号召减轻灾害风险研究团体要对联合国减轻灾害风险后兵库框架制定、实现可持续发展目标和气候变化谈判迅速做出贡献, 要把减轻灾害风险综合于新的可持续发展目标中, 这也正像把减轻灾害风险耦合于气候变化的政府间谈判之中(IPCC)^[11]。

由UNISDR(United Nations-International Strategy for Disaster Reduction)和中国国家减灾委员会主持, 于2014年5月8~9日在北京召开的“ 综合灾害风险防范国际研讨会” 指出, 中国实施综合减轻灾害25年的经验表明, 充分发挥科技在综合减灾规划的制定、完善灾害监测与预警系统、灾害风险地图集的编制、改进灾害评估与灾害风险评估、灾害应急救援与转移安置、灾后恢复重建规划等多个方面, 发挥灾害风险科学与技术的作用, 可以收到显著的减灾效果。会议还特别指出, 科技界与产业界要高度关注灾害系统的复杂性, 特别是巨灾形成的复杂性 ^[12]。由UNISDR发表的“ 减轻灾害风险中使用科学的报告” , 鼓励科学在减灾政策制定与实践中的应用; 以解决问题为导向, 开展多灾种和多学科综合研究; 强化把减灾知识应用到减灾行动中。重申了支持并强化灾害风险综合研究和科学评估的现有方案及未来计划; 明确建立并推进国际减轻灾害风险科学咨询机制的重要性和紧迫性^[13]。

2.10建立并推进国际减轻灾害风险科学咨询机制

由英国发展科学合作组织与国科联、联合国减灾署等共同组织的关于“ 灾害风险管理国际科学咨询机制” 的国际研讨会, 于2014年3月27~28日在英国伦敦举行。会议明确指出, 需要建立一个强有力的减轻灾害风险与加强灾害恢复性的国际科学咨询机制。要调研现有的相关组织, 评价其作用并总结其经验教训, 为建立一个有效的关于减轻灾害风险的国际科学咨询机制提供依据 ^[14]。

在过去的研究中, 我们曾就灾害系统的结构、功能、动力学、以及综合灾害风险防范进行了系统的讨论^[15~19], 并已从灾害系统中致灾因子之间的相互作用, 认识到灾害系统存在着灾害群发与群聚的现象(亦称之为多灾种), 灾害链现象^[15], 以及灾害遭遇现象^[20]。然而, 从近年来发生在不同地理环境区域, 不同承灾体暴露区域的灾害来看, 仅从灾害系统中的致灾因子之间的相互作用, 来认识灾害系统的复杂性, 远远不能满足对灾害系统复杂性的认识。

孕灾环境的区域差异不仅对致灾因子的产生有着深刻的影响, 亦对这些致灾因子造成的人员伤亡和财产损失影响明显。2011年3月11日东日本大地震, 发生在较深的海域, 强度达到9级的地震不仅本身的破坏性巨大, 而且引发了规模巨大的海啸, 且由于地震与海啸相结合, 摧毁了震区沿海的福岛核电站, 造成核泄漏, 进而引发了一系列生产事故, 大大加重了灾情, 并对海洋生态系统产生了深广的影响。由此可以认为, 孕灾环境在时空两个方面对致灾因子的影响, 使灾害系统的复杂性更加突出, 不仅表现为多灾种、灾害链和灾害遭遇的特征, 且使灾害致灾强度明显增加与影响范围(受灾与成灾面积)显著扩展, 进而形成难以估量的巨灾。

各种致灾因子发生在不同的承灾体暴露区域, 不仅对脆弱性有深刻的影响, 亦对总体的灾情水平影响明显, 特别是对单位面积上的灾情影响。2014年8月3日的鲁甸地震发生在西南乌蒙山连片贫困地区, 且人口比较稠密、地势险峻、山大沟深, 导致震级仅6.5级的地震就造成700多人遇难, 这在中国境内, 相同的地震震级中, 造成的遇难人数是最多的。究其原因, 除地震呈明显单脉冲型的集中释放能量外, 还与灾区贫困, 地震设防水平低, 且人口相对稠密, 地理环境恶劣有密切的关系。

由此可以认为, 承灾体暴露规模与脆弱性不仅对灾害系统致灾与成害的复杂性产生明显影响, 而且对最终的灾情影响巨大。由以上分析可以看出, 不仅要对灾害系统中致灾因子间的相互作用的复杂性加深认识, 更要加深认识孕灾环境对致灾因子复杂性程度的影响机制, 以及承灾体对脆弱性和致灾与成害机制的复杂性加深理解, 这样才能够从灾害系统各要素之间的相互作用机理与过程, 全面认识灾害系统的复杂性, 进而加深对其致灾成害动力学的认识。

在已有的研究中, 对极端天气和气候事件(气候灾害)形成的气候灾害系统特点已有了较为深入的认识(IPCC-SREX, 2013), 即对极端天气和气候事件引发的灾害有了一定的认识, 但是对全球变化特别是气候变化形成的风险认识不足。研究表明, 气候变化风险是由其趋势性形成的得失不定的风险(Trade-off Risk)、波动性形成的不确定风险(Uncertainty Risk)和极端天气和气候事件风险(Extremely Weather Risk)组成^[21]。

气候变化趋向风险, 主要由其地理位置所确定。如在高纬度地区和高山地区, 气候变暖趋势对作物的风险, 与其作物播种的地理位置有关; 而在广大中低纬度干旱、半干旱地区, 气候变暖加剧气候干旱的程度, 不利于降低农业风险。气候变化波动性风险, 主要由其变化的阈值所决定。当气候要素如温度与降水波动低于人类的设防水会造成影响(damage)风险; 但当其波动超出人类的设防水平, 进而由波动达到突变, 必然形成极端天气和气候事件, 酿成重特大天气和气候灾害, 则必然引致损失(loss)风险。

由以上分析可以看出, 不同的地理区域、不同的设防水平、不同气候变化的成因, 对气候变化形成的风险都有明显的影响, 从而使气候变化风险的复杂性大大加深。如果再考虑承灾体的差异和暴露水平, 必将使人们认识气候变化风险的难度加大。因此, 既要对极端天气和气候条件(致灾因子)的形成加深理解, 还要针对孕灾环境与承灾体, 加深对气候变化趋势性与波动性风险的认识, 从而从适应与减缓等多途径寻求有效应对全球气候变化的对策。

中国通过加强综合减灾, 使自然灾害造成的损失占国内生产总值的比例明显下降, 由国际减灾活动开始之1989年的5%~6%下降到2013年的1.5%以下。然而防御巨灾的能力并没有明显的提高, 对比1976年7月28日的唐山大地震与2008年5月12日的汶川大地震, 虽然人员遇难的数量由近23万人下降到8万多人, 但造成的直接经济损失占上一年全国国内生产总值比由3.5%上升到3.8%。由此可以认为区域发展水平、灾害设防水平, 以及区域发展模式都对巨灾风险的复杂性产生影响。

发生在青藏高原的昆仑山8.1级地震比汶川地震震级还高, 但因昆仑山区荒无人烟, 极少暴露, 因而造成的灾情甚小; 唐山和汶川地震都发生在人口密度较大, 区域经济较为发达的城市区域或城乡过渡区域与平原向山区过渡地带。对小灾来说, 经济发达地区, 因灾害设防水平较高, 灾情甚微; 而经济欠发达地区, 因几乎无设防能力, 灾情甚至更加严重; 而对大灾来说, 因超过区域设防水平, 经济发达地区灾情巨大; 经济欠发达地区, 则酿成灭顶之灾。

超过人类应对能力的前提下, 城市化与工业化水平较高的地区所遭受的风险程度较高; 如果在人类应对能力范围之内, 城市化与工业化水平更高的地区, 其遭受风险程度将可能降低^[20]。农业化水平与农业用地比例较高的地区, 对水旱灾害敏感, 从而影响着水旱灾害造成的农业灾情水平。在一些快速城市化地区, 经济增长过快, 灾害设防水平没有及时跟上, 从而一遇重特大自然致灾因素, 必将酿成巨大的灾情。诸如2013年经历快速城镇化的浙江宁波余姚市遇台风、暴雨袭击, 因设防水平偏低(城市排涝能力低), 又遇多灾相碰(2个台风的过程性暴雨与海域高潮位及北方冷空气顶托相遇), 从而形成重大灾情。由此可以看出, 区域发展过程中, 快速城市化与灾害设防水平相互是否协调, 直接影响着巨灾风险的复杂性与灾情严重性程度。

形成应对气候变化与减轻灾害风险一体化的综合风险防御范式, 促进区域与全球可持续性发展^[21]。为此, 要加快转变经济发展方式, 全面缓解由于快速发展而产生的灾害风险; 建立多样化的能源保障与供应链体系, 推动发展中国家和发达国家间建立清洁能源伙伴关系, 促使各国和地区引进、消化、吸收先进能源技术; 为了防御由于巨灾引发的生产链、供应链风险, 通过WTO全球协同规则, 全面提升国家和地区间的巨灾风险分担能力, 逐步形成有效的国家和地区间的灾害风险转移机制; 在充分考虑国家和地区承受巨灾风险能力的前提下, 建立国家和地区政府、跨国企业、国际金融机构等利益相关者风险共担的“ 全球巨灾金融管理范式” , 在全球范围内实现灾害风险分散与分担^[21]。

不仅要在全球、区域、国家和地方4个空间尺度开展减轻灾害风险的行动, 更要把这四个空间尺度的减轻灾害风险行动综合起来, 实现“ 自上而下、自下而上” 的系统集成, 从而建立一个系统性的多空间尺度的综合风险防范体系。在全球尺度上, 建立“ 全球巨灾风险防范联盟” ^[23], 做到“ 集多方资源, 应对一方的灾害” , 即发行巨灾彩票, 筹集联合国巨灾基金^[24]。在区域尺度上, 建立“ 区域减轻灾害风险平台” , 共享灾害信息, 共建灾害应急通讯系统, 发展与完善部长论坛, 防控跨界灾害风险。在国家尺度上, 建立和完善综合灾害风险防范体制、机制与法制, 建立“ 减灾保发展, 发展强减灾” 的双赢模式。在地方尺度上, 大力提高灾害设防水平, 充分发挥社区在综合减轻灾害风险中的基础作用, 强化其功能, 优化其结构, 实现减灾系统结构与功能的统一。

充分发挥巨灾保险与再保险功能, 巨灾债券功能, 以及巨灾彩票功能 ^[24], 通过整合这些巨灾金融手段(措施), 形成一个强大的巨灾风险防范金融体系。要加快建立政府与保险企业协力推进的巨灾保险政策体系。在达到一定灾害设防水平条件下, 通过财政支持, 在灾害高风险区, 形成政府、投保人与保险人风险共担的巨灾保险体系。发挥企业和社会的作用, 发行巨灾债券。巨灾彩票是动员广大社会力量投入减轻灾害风险行动的最有效措施, 是对巨灾保险和巨灾债券的有力补充, 亦是对中国“ 一方有难, 八方支援” 式的救灾模式的完善, 促使其从灾害捐赠转向灾前的支持。通过政府把保险人、券商和彩民投入灾害风险防范中的资源实现有机整合, 形成一个完整的巨灾金融与财政功能为一体的“ 巨灾风险防范金融体系” 。

要协同HFA2框架零前版本中提到的利益相关者, 把政府、企业、事业、个人在应对灾害的力量整合起来, 形成凝聚力, 即实现这些利益相关者之间的“ 凝神聚气” 和“ 凝心聚力” , 使减轻灾害风险资源利用效率与效益最大化^[23]。政府在全球尺度上, 要充分发挥联合国的作用; 在区域尺度上, 要加强区域或次区域减灾合作平台的建设; 在国家尺度上, 要完善减轻灾害风险的各项制度; 在地方尺度上, 要加大灾害设防能力提升的投入^[25]。企业要在不断提高自身灾害设防能力的基础上, 科学确定可接受的巨灾风险, 可控制的巨灾风险和必须转移的巨灾风险比例。事业单位, 要通过提高完善设防水平、购买保险转移风险。特别是对从事防灾减灾的广大科研院所和高等院校, 要加强对灾害系统复杂性的深入研究, 完善信息服务体系, 在各种防灾减灾工程与非工程技术的开发等方面要有里程碑式的突破, 为造福全人类做出更大贡献。个人要通过各种教育与培训和演练等各种手段, 掌握基本的防灾减灾常识和灾难逃生技能, 全面培育安全文化, 系统改进自救与互救的能力与水平。基于凝聚力模型, 在“ 全球共生存共发展” 战略下 ^[26], 统筹当前和未来联合国在推进可持续发展中的多项行动, 从综合减轻全球灾害风险的角度, 完善巨灾风险的应对措施。

在当今网络与大数据时代, 开发使用各式各样的海量灾害风险信息, 优化应对灾害的各种结构、功能与系统措施, 全面提高人类与地球的恢复性能力, 实现综合减轻灾害风险的战略目标, 建立一个安全的社会和可持续性的世界。充分发挥UNISDR和其建设的“ 全球减轻灾害风险平台” (Global Platform for Disaster Risk Reduction, 简称GPDRR)的导向功能, 与相关机构密切合作, 形成统一标准和规范的“ 全球灾害信息网络” , 大力提高对区域高精度灾害风险图的编绘能力。通过“ 共建共享” , 形成一个可覆盖全球的应对巨灾的网络教育和大数据科研平台, 通过组建综合巨灾风险防范大学联盟, 加强灾害风险学科建设; 通过组建综合巨灾风险防范科研联盟, 加强理解灾害风险, 加强防灾减灾研究与技术开发, 特别是开发针对灾害系统复杂性的优化减灾防灾与巨灾应对模拟平台; 通过组建综合巨灾风险防范社区联盟, 加强防灾减灾知识普及、教育、培训和宣传, 强化全球防灾减灾救灾志愿者力量; 通过建立应对巨灾的“ 虚拟实体科研团队” ^[26], 促进在未来地球框架下, 深入对全球变化风险的认识; 在国际减轻灾害风险科学咨询机制框架下, 深化并完善减轻灾害风险的科技支撑体系。